Một vài vấn đề về xây dựng luật BHTG

Dự thảo luật bảo hiểm tiền gửi đang được chuẩn bị trong một thời điểm đáng chú ý, đó là thời điểm thế giới vẫn chưa thoát khỏi cuộc khủng khoảng tài chính có tính chất toàn cầu hiện nay. Khủng khoảng tài chính hiện tại buộc người ta, dù có phải là nhà nghiên cứu, nhà đầu tư hay không, phải quan tâm hàng ngày tới các chỉ số chứng khoán, ngoại hối, thông tin về các tổ chức tài chính sụp đổ, thông tin về các tập đoàn kinh tế lớn sụp đổ, sát nhập, mua lại, các chính sách “cứu hộ” mà các quốc gia đưa ra…[1]

BHTG là một trong những giải pháp có tính chất thông lệ chung cho thị trường tài chính trên thương trường quốc tế. Nó càng cần thiết hơn khi thị trường tài chính đang gặp khó khăn như hiện nay. Đúng như tác giả Mai Hương đã nhận định: “Thị trường không còn lạ với việc, cứ vài ngày, Tổng công ty BHTG liên bang Mỹ (FDIC) lại thông báo cơ quan này vừa đóng cửa thêm vài ngân hàng. Tính đến đầu tháng 6/2010, FDIC đã phải chi 10,6 ty USD để xử lý 81 ngân hàng đổ vỡ”.[2]

Chính vì vậy, hoàn thiện một cơ sở pháp lý theo các thông lệ tốt nhất về BHTG cần được coi là một trong các giải pháp không thể thiếu đối với một thị trường tài chính phát triển bền vững.

Bảo hiểm mới được người dân Việt nam quan tâm trong khoảng 20 năm gần đây bởi nền kinh tế tập trung không phải là cơ hội cho hoạt động bảo hiểm phát triển.

BHTG ở Việt nam được chính thức bắt đầu nghiên cứu từ khoảng năm 1994, 1995 với sự hỗ trợ của ADB và GTZ cộng hòa liên bang Đức. Kết quả các nghiên cứu đó là tiền đề để BHTGViệt nam ra đời và hoạt động từ năm 1999.

Tuy nhiên, cho đến nay không phải hầu hết người Việt Nam đều biết đến về vấn đề này, ngay cả những người gửi tiền tại các tổ chức tín dụng. Khoảng năm 2005, Bộ Tư pháp có tổ chức một hội nghị Pháp chế tại Sầm Sơn, Thanh Hóa. Tại Hội nghi, đại diện BHTG Việt Nam đã giới thiệu về hoạt động BHTG. Rất nhiều người đã hoàn toàn ngỡ ngàng về việc tiền gửi của họ đang được bảo hiểm.

Tình hình hiện nay đã khác đi ít nhiều. Đã có một số hoạt động giới thiệu về BHTG trên các phương tiện thông tin đại chúng. Các điểm nhận tiền gửi đã niêm yết thông tin về BHTG ngay tại quầy. Vì rất nhiều lý do, không phải người dân nào cũng ý thức về việc tìm hiểu về quyền lợi của họ, vì vậy việc niêm yết tỏ ra chưa thật hiệu quả. Thông tin chắc chắn mà họ quan tâm là lãi suất mà họ nhận được.

Theo “Bộ nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống BHTG hiệu quả của của Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng và Hiệp hội BHTG quốc tế”, trách nhiệm thông tin đến công chúng được ghi nhận trong nguyên tắc số 12 với tên gọi “Nâng cao nhận thức công chúng”.[3]

 BHTG là gì? Đây không còn là câu hỏi quá khó khăn đối với giới nghiên cứu chuyên nghiệp, bởi theo các tài liệu đã đước xuất bản tại Việt Nam, lịch sử bảo hiểm thế giới đã có gần 200 năm kể từ khi “Chương trình bảo hiểm trách nhiệm ngân hàng” được triển khai tại New York vào năm 1829[4]. Tuy nhiên, đối với đại bộ phận dân chúng Việt Nam đây là vấn đề đang trong thời kỳ “nhập môn”, vì vậy cũng sẽ không là vấn đề đơn giản đối với các đại biểu Quốc hội.

 Khác với bảo hiểm thương mại, BHTG ngày nay đều thuộc về bảo hiểm bắt buộc, nhưng không giống như các loại hình bảo hiểm bắt buộc khác như bảo hiểm trách nhiệm dân sự, bảo hiểm nghề nghiệp, bảo hiểm xã hội….

Nguyên tắc “Bắt buộc tham gia BHTG” là nguyên tắc số 8 theo “Bộ nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống BHTG hiệu quả của của Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng và Hiệp hội BHTG quốc tế”.[5]

“Chỉ thị về hệ thống bảo đảm cho người gửi tiền” của Cộng đồng Châu Âu quy định tất cả các tổ chức tín dụng hoạt động tại Châu Âu phải là thành viên của một hoặc nhiều hệ thống bảo đảm cho người gửi tiền. Nếu vi phạm quy định này, nhà nước thành viên của EU mà tổ chức tín dụng có trụ sở phải có chế tài cưỡng bức và việc sử phạt có thể dẫn tới việc rút giấy phép của tổ chức tín dụng.[6] Quy định tương tự như vậy đã được áp dụng khá phổ biến ở các nước trên thế giới. Ngoại lệ về vấn đề này có lẽ chỉ còn áp dụng đối với tín dụng vi mô.

Mục đích của BHTG là gì? Nhìn vào tên gọi của vấn đề có thể nhận ra rõ ràng mục đích đầu tiên của BHTG là bảo vệ người gửi tiền. Mục đích này là tuyên ngôn của mọi tổ chức BHTG hiện nay, trong đó có Việt Nam. Chỉ thị của Cộng đồng Châu Âu gọi rõ tên của hệ thống là “Hệ thống bảo đảm cho người gửi tiền”. “Bộ nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống BHTG hiệu quả của của Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng và Hiệp hội BHTG quốc tế” xác định mục đích của BHTG là thực hiện “mục tiêu chính sách công” bao gồm duy trì sự ổn định của hệ thống tài chính và bảo vệ người gửi tiền.[7]

Theo PGS.TS. Nguyễn Như Phát – Viện trưởng Viện nghiên cứu Nhà nước và pháp luật, mục đích của BHTG cần được hiểu cũng là bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng. PGS.TS. Nguyễn Như Phát cho rằng pháp luật Việt Nam đang ít quan tâm đến bảo vệ người tiêu dùng  sử dụng dịch vụ tài chính và khuyến nghị cần sớm xây dựng Luật BHTGvì cho rằng người gửi tiền chiếm phần lớn người tiêu dùng sử dụng dịch vụ tài chính[8].

Tuy không phải là mục đích đầu tiên, nhưng quan trọng nhất và là cơ sở cho sự ra đời của BHTG chính là mục đích góp phần vào sự an toàn của hệ thống tài chính.

Với ảnh hưởng to lớn của hệ thống tài chính đối với sự phát triển kinh tế và xã hội, với nguy cơ rủi ro hệ thống rất cao của hệ thống tài chính[9] nên hoạt động tài chính cần rất nhiều công cụ giám sát và hỗ trợ, trong đó có BHTG. Về vấn đề này ở Việt Nam đã có khá nhiều nghiên cứu, trong đó đáng chú ý là các nghiên cứu của Ngân hàng nhà nước, Hiệp hội Ngân hàng Việt nam và BHTG Việt Nam. Trên các phương tiện thông tin đại chúng cũng không ít các phát biểu về vấn đề này[10].

Trong tài liệu về “Chỉ thị về hệ thống bảo đảm cho người gửi tiền” của Cộng đồng Châu Âu người ta đã rút ra kết luận: “Bảo đảm tiền gửi là cấu phần quan trọng của việc hoàn thiện thị trường nội địa và là sự bổ sung không thể từ chối của hệ thống giám sát tài chính đối với các tổ chức tín dụng, vì nó đạt được sự đoàn kết giúp đỡ của tất cả các tổ chức tín dụng trong một địa bàn tài chính trong trường hợp có sự rơi rụng của một trong các tổ chức tín dụng”[11].

Ngoài hai mục đích trên, BHTG còn có mục đích xây dựng và bảo vệ niềm tin. Trong một xã hội văn minh, an sinh xã hội và niềm tin của con người càng được coi trọng. Hầu như tất cả các hoạt động bảo hiểm đều xuất phát từ nhu cầu xây dựng và bảo vệ niềm tin. Ngay trong bảo hiểm thương mại, người mua bảo hiểm không mong mỏi xảy ra sự kiện bảo hiểm mà chỉ mong tạo ra sự yên tâm, nếu không may sự kiện bảo hiểm xảy ra thì hoàn cảnh của họ không bị thay đổi nhiều.

Nhiều chuyên gia của Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu Á đã phát biểu tại các diễn đàn của Việt Nam đại ý rằng: khi người dân mang tiền đến gửi tại các tổ chức tín dụng, họ thường hình thành một niềm tin vào hệ thống tài chính, vì cho rằng có sự bảo đảm của Chính phủ đằng sau các tổ chức tín dụng, mặc dù các tổ chức tín dụng hoạt động độc lập và tự chịu trách nhiệm.

Điều đó có thể hiểu được vì (i). chỉ tổ chức tín dụng mới được quyền nhận tiền gửi, (ii). hoạt động của các tổ chức tín dụng luôn chịu sự giám sát chặt chẽ của cơ quan giám sát tín dụng (hoặc tài chính), (iii). Ngân hàng trung ương dù có hoạt động độc lập hay trực thuộc Chính phủ đều sử dụng quyền lực công mà pháp luật giao cho để can thiệp trực tiếp vào hoạt động của các tổ chức tín dụng bằng các công cụ tiền tệ. Tác giả Thúy Sen hoàn toàn có lý trong bài “Bảo hiểm tiền gửi và chuyện ‘giải cứu niềm tin’ khi đổ vỡ tín dụng”[12].

Khi xây dựng Luật BHTG, một vấn đề rất lớn đáng quan tâm là việc lựa chọn mô hình BHTG. Chưa phải là tất cả, các nghiên cứu của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Hiệp hội Ngân hàng Việt Nam và BHTG Việt Nam đã cung cấp thông tin khá đầy đủ về các mô hình BHTG trên thế giới, chỉ ra các ưu điểm cũng như hạn chế của mỗi mô hình.

Một số nhà nghiên cứu độc lập như TS. Lê Xuân Nghĩa, TS. Võ Trí Thành, PGS. TS. Đinh Dũng Sỹ… cũng đã phát biểu quan điểm của mình trên các phương tiện thông tin đại chúng mà mọi người đều có thể truy cập được.

Một nhận xét khá phổ biến được rất nhiều người tán đồng hiện nay (cả người Việt Nam và người nước ngoài) là hầu hết các đạo luật của Việt Nam không có được “giá trị trường tồn” như mong muốn, luôn cần được sửa đổi, bổ sung.[13] Việc sửa đổi, bổ sung để cập nhật với thực tiễn là rất tích cực. Tuy nhiên, việc thường xuyên sửa đổi bổ sung sẽ là khó khăn cho các chiến lược dài hạn của Nhà nước cũng như của mọi người dân và doanh nghiệp. Pháp luật không được lạc hậu, nhưng cũng cần phải ổn định và có tính dự báo.

Để đạt được sự ổn định và tính dự báo, việc lựa chọn mô hình là rất quan trọng. Các tiêu chí sau đây nên được quan tâm khi quyết định lựa chọn mô hình BHTG:

Thứ nhất, việc lựa chọn mô hình phải đặt trong bối cảnh Việt Nam đã có tổ chức BHTG hoạt động hơn 10 năm. Sự ra của BHTG Việt Nam là kết quả của các nghiên cứu chính thức do Nhà nước thực hiện. Mặc dù chưa lớn và hoạt động chưa lâu nhưng về cơ bản BHTG Việt Nam đã được lựa chọn theo hướng mô hình một tổ chức tài chính nhà nước độc lập tương đối và đang được củng cố theo xu hướng tích cực. Vì vậy, việc lựa chọn mô hình cần tiếp tục phát triển mô hình hiện tại và đáp ứng các dự báo cho tương lai.

Thứ hai, cũng như các hoạt động bảo hiểm khác, BHTG không phải là “fast food”. Tất cả các tổ chức BHTG tốt nhất hiện nay đều đã có những thời gian cần thiết để phát triển và tích lũy, tiến tới có thể thực hiện được mục tiêu của mình. Vì vậy, mặc dù là tổ chức tài chính nhà nước, mô hình BHTG nên chọn phải có khả năng tự phát triển chủ yếu trên cơ sở đóng góp của các tổ chức tín dụng (phí bảo hiểm) và các công cụ phát triển của BHTG.

Thứ ba, các nhận định chung đều cho thấy gánh nặng quá lớn của tài chính công. Các chương trình cắt giảm đầu tư công cũng như giảm chi phí công đang được tính đến.[14]  Điều đó cũng đã được thể hiện trong Nghị quyết số 11/NQ – CP, ngày 24 tháng 02 năm 2011 Về những giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội. Vì vậy không nên chọn một mô hình gây ra một gánh nặng thêm cho đầu tư công.

Thứ tư, cũng như các hoạt động bảo hiểm khác, BHTGchỉ có thể thành công nếu được thực hiện theo các thông lệ chung phổ biến tốt nhất bởi các sản phẩm bảo hiểm ra đời đều cần một thời gian thực tế kiểm nghiệm và điều chỉnh. Vì vậy, việc chọn mô hình cần được tham khảo kinh nghiệm quốc tế tốt nhất, nhất là các mô hình đã tham gia giải quyết hiệu quả hai cuộc khủng khoảng tài chính gần đây nhất là cuộc khủng khoảng tài chính Châu Á năm 1998 và cuộc khủng khoảng tài chính hiện nay.