Chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước góp phần phát triển kinh tế - xã hội đất nước

Trải qua 15 năm hoạt động, VDB đã có nhiều nỗ lực, đoàn kết vượt qua thách thức, hoàn thành nhiệm vụ được giao là ngân hàng chính sách của Chính phủ, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, theo hướng bền vững, hiệu quả, đảm bảo đủ năng lực thực hiện chính sách tín dụng đầu tư, tín dụng xuất khẩu của Nhà nước và các nhiệm vụ khác do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giao, góp phần thực hiện chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ.

Đầu tư cho vay dự án Nhà máy Lọc dầu Dung Quất.

Từ sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (1986) đường lối nhất quán của Đảng và Nhà nước ta trong phát triển đất nước là xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đường lối đó được cụ thể hóa bằng pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách... tuân thủ các quy luật của kinh tế thị trường, phù hợp với thông lệ quốc tế, kiến tạo được môi trường vĩ mô, xây dựng kết cấu hạ tầng cơ sở và bảo đảm an sinh xã hội, bảo đảm tăng trưởng kinh tế gắn với tiến bộ và công bằng xã hội và bảo vệ môi trường. Đồng thời, Nhà nước bảo đảm được vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước, hoàn thiện các công cụ quản lý kinh tế vĩ mô, sử dụng các chương trình đầu tư tín dụng để tạo điều kiện hỗ trợ, định hướng sự phát triển của các ngành, các địa phương qua việc sử dụng hợp lý, đồng bộ các công cụ tài chính - tín dụng.

Việc thành lập VDB năm 2006 đã đáp ứng yêu cầu đổi mới chính sách tín dụng của Nhà nước, phù hợp với lộ trình cam kết gia nhập tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Đây là lần đầu tiên Chính phủ thành lập một ngân hàng chính sách theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước và Luật các Tổ chức tín dụng. Việc tổ chức thực hiện chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước theo mô hình ngân hàng phát triển thay cho mô hình quỹ tài chính Nhà nước đã đánh dấu sự chuyển biến tích cực của quá trình cải cách tài chính công, theo hướng đổi mới phương thức tài trợ của Nhà nước đối với hoạt động đầu tư phát triển của nền kinh tế, phù hợp với các cam kết của Việt Nam về hội nhập kinh tế quốc tế. Đồng thời là sự kết hợp tốt giữa tôn trọng các quy luật khách quan của kinh tế thị trường với chức năng của Nhà nước trong định hướng vĩ mô phát triển kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội và tăng trưởng bền vững. Trong khi các ngân hàng thương mại (NHTM) coi trọng hiệu quả kinh doanh là chủ yếu, thì những hoạt động đầu tư lớn, chậm thu hồi vốn, lợi nhuận không cao, tập trung vào những lĩnh vực thiết yếu, then chốt của nền kinh tế (cho vay phát triển kỹ thuật hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển nông, lâm nghiệp và xóa đói, giảm nghèo ở miền núi, vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn…) chính là nhiệm vụ chính trị và cũng là sứ mệnh của VDB.

Từ khi thành lập và đi vào hoạt động, Chính phủ giao VDB các chức năng, nhiệm vụ: huy động, tiếp nhận vốn của các tổ chức trong và ngoài nước để thực hiện chính sách tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và tín dụng xuất khẩu theo quy định của Chính phủ; nhận ủy thác quản lý nguồn vốn ODA được Chính phủ cho vay lại; nhận ủy thác, cấp phát cho vay đầu tư và thu hồi nợ của khách hàng từ các tổ chức trong và ngoài nước thông qua hợp đồng nhận ủy thác giữa VDB với các tổ chức ủy thác; ủy thác cho các tổ chức tài chính, tín dụng thực hiện nghiệp vụ tín dụng của VDB; cung cấp các dịch vụ thanh toán cho khách hàng và tham gia hệ thống thanh toán trong nước và quốc tế phục vụ các hoạt động của VDB theo quy định của pháp luật. Thực hiện nhiệm vụ hợp tác quốc tế trong lĩnh vực tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu và một số nhiệm vụ khác được Thủ tướng Chính phủ giao. 

VDB cũng được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tin tưởng giao quản lý huy động vốn và đầu tư dự án đường ô tô cao tốc Hà Nội - Hải Phòng; quản lý cho vay có hiệu quả các nguồn vốn theo Chương trình kiên cố hóa kênh mương, bê tông hóa hệ thống đường giao thông nông thôn; tôn nền vượt lũ để xây dựng cụm, tuyến dân cư ở vùng ngập sâu Đồng bằng sông Cửu Long; quản lý vốn ủy thác từ các Quỹ Đầu tư phát triển của các địa phương; huy động ủy thác cho các địa phương…

Ngoài việc thực hiện theo cơ chế chính sách được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, VDB cũng đã triển khai thực hiện nhiệm vụ trong điều kiện hành lang pháp lý chưa đầy đủ, cơ chế cho hoạt động VDB còn nhiều bất cập chưa được bổ sung sửa đổi kịp thời, nguồn ngân sách Nhà nước còn khó khăn chưa cấp đầy đủ… theo phương châm vừa làm vừa đào tạo, vừa làm vừa đề xuất cơ chế, vừa làm cái mới vừa khắc phục cái cũ với quyết tâm vượt qua khó khăn, thách thức, phấn đấu hoàn thành tốt nhất nhiệm vụ được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giao. 

Trong 15 năm qua, chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước thông qua VDB có những thay đổi căn bản qua từng giai đoạn, gắn với quá trình phát triển chung của kinh tế - xã hội đất nước và hội nhập quốc tế. Quá trình đồng hành cùng đất nước đó cũng là quá trình VDB từng bước trưởng thành, khẳng định vai trò, vị thế của Ngân hàng chính sách của Chính phủ, có những đóng góp quan trọng trong phát triển kinh tế đất nước từng thời kỳ.

Giai đoạn 2006 - 2016, chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước được thể hiện tại Nghị định số 151/2006/NĐ-CP, ngày 20/12/2006 và Nghị định số 106/2008/NĐ-CP, ngày 19/9/2008 của Chính phủ về tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước; Nghị định số 75/2011/NĐ-CP về tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước thay thế Nghị định số 151/2006/NĐ-CP; Nghị định số 54/2013/NĐ-CP bổ sung Nghị định số 75/2011/NĐ-CP về tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước; Nghị định số 133/2013/NĐ-CP sửa đổi Nghị định số 54/2013/NĐ-CP bổ sung Nghị định số 75/2011/NĐ-CP về tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước.

Điểm nổi bật của chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước giai đoạn này là đã xây dựng danh mục các dự án vay vốn tín dụng đầu tư (TDĐT), tín dụng xuất khẩu (TDXK) tập trung nguồn lực đầu tư của Nhà nước cho các dự án thuộc các lĩnh vực, ngành nghề quan trọng, thông qua đó tác động tích cực tới tăng trưởng kinh tế và xuất khẩu; góp phần phát triển và chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Giai đoạn này, chính sách tín dụng của Nhà nước qua VDB đã đem lại những thành công nhất định. Vốn tín dụng đầu tư phát triển do VDB giải ngân trong giai đoạn 2006 - 2016 chiếm gần 4% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, bằng khoảng 1,5% GDP; trong đó tín dụng từ nguồn vốn trong nước chiếm 2,4% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, bằng 0,9% GDP; giải ngân nguồn vốn ODA chiếm 1,6% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, bằng 0,6% GDP. Điều quan trọng là, nhờ huy động được lượng vốn lớn, tín dụng của VDB đã được đẩy mạnh đáng kể với tốc độ tăng trưởng tổng dư nợ bình quân giai đoạn 2006 - 2016 là 12,6%/năm. 

Giai đoạn từ năm 2017 đến nay, với việc Chính phủ ban hành Nghị định số 32/2017/NĐ-CP, ngày 31/3/2017 về tín dụng đầu tư của Nhà nước, thay thế các Nghị định đã ban hành trước đó. Cơ chế, chính sách của Nhà nước đã và đang từng bước giảm bớt ưu đãi đối với tín dụng Nhà nước, làm giảm sức cạnh tranh, giảm vai trò hỗ trợ của VDB đối với các doanh nghiệp. Cụ thể, điều kiện vay vốn, cơ chế cho vay, cơ chế xác định lãi suất thay đổi nên VDB gặp nhiều khó khăn, vướng mắc khi triển khai và thực hiện. Đến nay, sau hơn 4 năm Nghị định số 32 có hiệu lực, VDB chưa có cơ sở cho vay các dự án mới, ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng tăng trưởng tín dụng của VDB. Bên cạnh đó, Quy chế xử lý rủi ro chưa được ban hành trong khi nợ xấu, nợ quá hạn có xu hướng gia tăng. Nhiều dự án, chủ đầu tư gặp khó khăn, không đảm bảo khả năng trả nợ đầy đủ và đúng hạn, gây áp lực tài chính đối với VDB.

Theo Quyết định số 1058/QĐ-TTg, ngày 19/7/2017 Thủ tướng Chính phủ về Phê duyệt đề án cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng gắn với xử lý nợ xấu giai đoạn 2016 - 2020. VDB tiếp tục bước vào giai đoạn tái cấu trúc theo Quyết định số 369/QĐ-TTg, ngày 28/02/2013 của Thủ tướng Chính phủ và Đề án cơ cấu lại gắn với xử lý nợ xấu giai đoạn 2019 - 2021 theo Quyết định số 48/QĐ-TTg, ngày 31/7/2019 của Thủ tướng Chính phủ. Theo đó, VDB thực hiện sắp xếp lại tổ chức bộ máy, dừng một số hoạt động nghiệp vụ (TDXK, hỗ trợ sau đầu tư và bảo lãnh cho doanh nghiệp vay vốn NHTM…), tập trung vào hoạt động TDĐT của Nhà nước và quản lý, cho vay lại vốn ODA; cơ cấu lại tài chính; củng cố, nâng cao hiệu quả quản trị, điều hành; tích cực triển khai xử lý nợ xấu...

Dù gặp nhiều khó khăn, vướng mắc trong thực hiện chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước, nhưng dưới sự chỉ đạo chặt chẽ của Chính phủ, Bộ tài chính và các Bộ, ngành liên quan, VDB đã từng bước phát huy được vai trò ngân hàng chính sách của Chính phủ trong hỗ trợ những ngành, nghề mũi nhọn chương trình kinh tế trọng điểm, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư, chuyển dịch kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa; tăng cường cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất của nền kinh tế, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của người dân trong vùng hưởng lợi của dự án. 

Tính chung trong 15 năm, VDB đã huy động được nguồn vốn lớn (gần 610.000 tỷ đồng) đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư dự án của các doanh nghiệp, đặc biệt là các dự án trọng điểm của Chính phủ. Vốn do VDB cho vay trong giai đoạn 2006 - 2021 chiếm khoảng 5% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, bằng khoảng 2% GDP. Tốc độ tăng trưởng dư nợ TDĐT của Nhà nước bình quân giai đoạn 2006 - 2021 đạt khoảng 3%/năm, tốc độ tăng trưởng tổng dư nợ bình quân giai đoạn 2006 - 2021 đạt khoảng 3,15%/năm.

Việc tiếp cận được với nguồn vốn đầu tư của Nhà nước qua VDB đã góp phần giúp cho các chủ đầu tư đủ sức thực hiện nhiều dự án lớn, quan trọng như: Thuỷ điện Sơn La, Thuỷ điện Lai Châu, Nhà máy Lọc dầu Dung Quất, Nhà máy đạm Cà Mau, Vệ tinh Vinasat 1 và 2, Đường ôtô cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, Nhà máy điện gió Bạc Liêu, Nhà máy sữa TH, Hệ thống truyền tải điện miền Trung, miền Nam...

Việc VDB quản lý cho vay có hiệu quả các nguồn vốn theo các Chương trình: Kiên cố hóa kênh mương, giao thông nông thôn, năng lượng nông thôn, tôn nền vượt lũ vùng Đồng bằng sông Cửu Long, trồng rừng phủ xanh đồi núi trọc, đầu tư nâng cấp và xây mới các bệnh viện công lớn tuyến Trung ương và hệ thống trường học các cấp trên cả nước, quản lý vốn ủy thác từ các Quỹ Đầu tư phát triển của các địa phương… có ý nghĩa đặc biệt quan trọng góp phần thực hiện các mục tiêu Quốc gia về xây dựng nông thôn mới, phát triển kinh tế - xã hội các khu vực vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn nhằm đảm bảo an sinh xã hội. 

Trong 15 năm thực thi chính sách tín dụng Nhà nước, VDB đã đạt được những thành quả đáng khích lệ, phát huy vai trò là một tổ chức của Chính phủ thực hiện nhiệm vụ chuyển dần đầu tư cấp phát không thu hồi từ ngân sách Nhà nước sang đầu tư dưới hình thức cho vay ưu đãi, đầu tư có thu hồi vốn, qua đó nâng cao chức năng kiến tạo thị trường mà Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã đề ra. Thành quả đó có được là nhờ có sự quan tâm chỉ đạo kiên quyết kịp thời của lãnh đạo Đảng, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, ngành, sự phối hợp, giúp đỡ của chính quyền các cấp, các địa phương, các doanh nghiệp cũng như quyết tâm cao của tập thể người lao động VDB. 

Tuy nhiên, sau một thời gian thực hiện chính sách tín dụng của Nhà nước theo mô hình ngân hàng phát triển, hoạt động của VDB đã và đang gặp nhiều khó khăn mà nguyên nhân bắt nguồn từ cả khách quan và chủ quan; những bất cập, vướng mắc về cơ chế chính sách, những khó khăn của ngân sách Nhà nước trong việc bố trí nguồn lực đảm bảo cho VDB thực hiện các nhiệm vụ được pháp luật quy định. Cho đến nay, mô hình và khung pháp lý cho hoạt động của VDB vẫn còn nhiều bất cập. Được xác định là ngân hàng chính sách của Chính phủ trong lĩnh vực cho vay đầu tư phát triển, hoạt động của VDB còn được điều chỉnh bởi hệ thống pháp luật trong lĩnh vực đầu tư công, quản lý xây dựng, quản lý ngân sách Nhà nước. Trong khi đó, khung pháp lý cho hoạt động của VDB lại xây dựng chủ yếu dựa trên sự kế thừa các quy định đối với DAF và vận dụng các quy định khác của pháp luật trong quá trình hoạt động. 

Thực tiễn hoạt động của VDB nhiều năm qua cho thấy có nhiều vướng mắc phát sinh, nhất là trong quá trình giải quyết tranh chấp giữa VDB với khách hàng hoặc các tổ chức tín dụng do sự khác biệt về cơ sở pháp lý điều chỉnh hoạt động của các bên. Nguồn vốn TDĐT của Nhà nước bị hạn hẹp bởi quy định của luật quản lý nợ công; vốn điều lệ thực tế của VDB thấp chưa đảm bảo quy định; nguồn dự phòng rủi ro của VDB hạn chế nên hoạt động thiếu an toàn khi tỷ lệ nợ xấu tăng cao. Ngoài ra, các nguồn ngân sách Nhà nước cấp chưa được đầy đủ, kịp thời nên còn phải huy động để bù đắp, ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động. Những năm gần đây, quy mô huy động vốn ngày càng giảm, nguồn phát hành trái phiếu Chính phủ thường bị chậm, tạo áp lực lớn về nguồn vốn cho VDB…

Trong giai đoạn mới, chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước vẫn tiếp tục cần được hoàn thiện để phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội đất nước và nâng cao hiệu quả cũng như tính lan tỏa của chính sách.

Nhằm hoàn thành tốt nhất nhiệm vụ được giao, VDB đang nghiên cứu, đề xuất với các cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền hoàn thiện Đề án mô hình hoạt động của VDB sau năm 2021 theo hướng tăng cường tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong các hoạt động để thực hiện có hiệu quả vai trò hỗ trợ phát triển nền kinh tế trong quá trình thực hiện chính sách tín dụng của Nhà nước. Tiếp tục đổi mới về tư duy quản trị hoạt động theo hướng cải cách công tác quản trị điều hành bảo đảm sự chỉ đạo tập trung, thống nhất và phát huy sự chủ động, sáng tạo trong thực hiện nhiệm vụ. Kết hợp hài hòa giữa giải quyết các vấn đề quan trọng, cấp bách với các vấn đề cơ bản, dài hạn, hướng đến mục tiêu phát triển bền vững.

Một là, cần thiết việc xây dựng khung pháp lý riêng áp dụng cho VDB. Hiện tại, VDB đang hoạt động theo Điều lệ do Thủ tướng Chính phủ ban hành. Tuy nhiên, xuất phát từ thực tiễn hoạt động cũng như những vướng mắc liên quan đến khung pháp lý điều chỉnh hoạt động của VDB cần thể chế hóa hoạt động của VDB bằng những Quy định/Luật gắn với lộ trình hoàn thiện mô hình sau giai đoạn cơ cấu lại. Việc Quy định/Luật hóa hoạt động của VDB cũng phù hợp với thông lệ quốc tế đã được áp dụng ở nhiều nước.

Hai là, tiếp tục hoàn thiện mô hình tổ chức, bộ máy theo hướng tinh gọn, chuyên nghiệp và hiệu quả, phù hợp với đặc điểm hoạt động của VDB trong và sau giai đoạn cơ cấu lại.

Ba là, định hướng hoạt động chính của VDB theo hướng, TDĐT của Nhà nước phải phát huy được vai trò “hỗ trợ” góp phần giúp doanh nghiệp phát triển bền vững. Đối với quản lý vốn ODA: tăng cường công tác thẩm định, quản lý, giám sát vốn ODA của Chính phủ ủy thác VDB cho vay lại, rà soát thu nợ, ngăn ngừa phát sinh nợ quá hạn, nợ xấu trong quản lý vốn ODA.

Bốn là, tiếp tục cơ cấu lại hoạt động của VDB. Để VDB có điều kiện thực hiện tốt hơn nhiệm vụ, kiến nghị cấp có thẩm quyền sớm bổ sung một số cơ chế phù hợp như: Ban hành Nghị định của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 32/2017/NĐ-CP; Ban hành Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về Quy chế xử lý rủi ro tín dụng của VDB, theo hướng Nhà nước cho phép VDB được quyền chủ động xử lý các khoản nợ xấu phát sinh theo mô hình hoạt động mới phù hợp với quy định chung áp dụng đối với các tổ chức tín dụng trên nguyên tắc VDB tự chịu trách nhiệm, phù hợp với quy mô dự phòng và năng lực tài chính của VDB; Sửa đổi, bổ sung Cơ chế bảo lãnh doanh nghiệp nhỏ và vừa vay vốn NHTM…

Năm là, kiến nghị Nhà nước hỗ trợ nguồn lực cho VDB. Ngân sách Nhà nước tiếp tục bố trí đủ vốn điều lệ cho VDB theo quy định tại Điều lệ tổ chức và hoạt động của VDB. Chính phủ ưu tiên bố trí các nguồn vốn lãi suất thấp, thời gian cho vay dài để cho VDB vay theo quy định của pháp luật; đồng thời xem xét việc cấp bảo lãnh Chính phủ để VDB phát hành trái phiếu và huy động vốn từ các tổ chức tài chính, tín dụng trong và ngoài nước; Ngân hàng Nhà nước có hướng dẫn cụ thể để VDB có thể tham gia thị trường liên ngân hàng, thị trường mở, được tái cấp vốn, hoạt động ngoại hối... như các tổ chức tín dụng khác. Bố trí kế hoạch thanh toán đủ số cấp bù chênh lệch lãi suất và phí quản lý còn thiếu và các khoản hỗ trợ của Nhà nước đã cam kết như đối với dự án Đường ô tô cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, Quỹ dự phòng rủi ro bảo lãnh, nguồn cấp hỗ trợ sau đầu tư…

Sáu là, hoàn thiện quy chế, quy trình, quản trị nội bộ và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực. VDB nghiên cứu, hoàn thiện, ban hành đồng bộ, đầy đủ hệ thống các văn bản hướng dẫn, quy trình, quy chế về tổ chức bộ máy, hoạt động nghiệp vụ tín dụng, quản trị nội bộ, tiếp cận chuẩn mực của các tổ chức tín dụng thương mại, trong đó, có quy định chế tài xử lý khi có vi phạm góp phần phòng ngừa và có biện pháp xử lý kịp thời, hiệu quả. Hoàn thiện hệ thống công nghệ thông tin, tiến tới hiện đại hóa và dần tiệm cận với hệ thống NHTM. Đồng thời, chú trọng đào tạo, bồi dưỡng nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, nâng cao năng lực chuyên môn, nghiệp vụ, đạo đức nghề.

Trong bối cảnh trong nước và trên thế giới còn nhiều khó khăn, thách thức, VDB xác định tiếp tục phát huy mọi nguồn lực, chủ động, trách nhiệm, quyết tâm hoàn thành mọi nhiệm vụ, kế hoạch, từng bước hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động, tạo nền tảng vững chắc bước vào giai đoạn phát triển mới. Phát huy hơn nữa vai trò ngân hàng chính sách của Chính phủ trong hỗ trợ phát triển nền kinh tế, góp phần đưa đất nước vươn cao tầm vóc và hội nhập quốc tế./.