Ngân hàng Phát triển Việt Nam - thực trạng, định hướng và giải pháp phát triển

Vấn đề đặt ra hiện nay là làm thế nào để giải quyết những tồn tại và phát huy sứ mệnh, định hướng là Ngân hàng chính sách của Chính phủ, thực hiện chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước, góp phần quan trọng trong phát triển kết cấu hạ tầng, phát triển KT-XH, đảm bảo quốc kế dân sinh cho đất nước trong thời gian tới?.

Định hướng phát triển bền vững

Trải qua hơn 15 năm xây dựng và trưởng thành, Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB) đã có nhiều nỗ lực hoàn thành nhiệm vụ, góp phần thực hiện chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ. 

VDB đã từng bước phát huy vai trò ngân hàng chính sách của Chính phủ trong hỗ trợ những ngành, nghề mũi nhọn, chương trình kinh tế trọng điểm, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ Chính phủ giao. Huy động được nguồn vốn lớn, đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư dự án của các doanh nghiệp, đặc biệt là các dự án trọng điểm của Chính phủ trong điều kiện nguồn vốn ngân sách còn hạn hẹp. VDB là tổ chức phát hành trái phiếu lớn thứ hai sau Kho bạc Nhà nước, bổ sung thêm các sản phẩm tài chính, tăng quy mô thị trường, góp phần thúc đẩy phát triển thị trường tài chính nói chung và thị trường vốn, thị trường trái phiếu nói riêng. VDB được Chính phủ ủy thác quản lý cho vay lại vốn vay nước ngoài, với tổng số vốn tương đương 17,23 tỷ USD, từ 26 nhà tài trợ nước ngoài đa phương và song phương. Các dự án vay lại vốn vay nước ngoài do VDB quản lý tập trung vào các lĩnh vực được Chính phủ ưu tiên như cơ sở hạ tầng, xóa đói giảm nghèo, nông nghiệp, môi trường, năng lượng, sản xuất công nghiệp, chế biến khai thác thủy sản, giáo dục, môi trường, y tế, hỗ trợ vùng sâu vùng xa đặc biệt khó khăn,...

Tuy nhiên, trước khó khăn chung của nền kinh tế và bất cập trong cơ chế chính sách chưa được tháo gỡ kịp thời, kết quả hoạt động những năm gần đây của VDB giảm sút. Thu nhập và chi phí giảm dần, trong đó, mức độ giảm của thu nhập nhanh hơn mức độ giảm của chi phí, dẫn đến chênh lệch thu chi bị âm. Quy mô hoạt động của VDB cũng bị thu hẹp trong những năm trở lại đây. Mặc dù tăng trưởng tốt trong giai đoạn 10 năm đầu (2006-2015), song quy mô hoạt động và tổng tài sản của VDB bắt đầu giảm sút từ năm 2016 đến nay. Chất lượng tín dụng đi xuống, tỷ lệ nợ xấu cao. Trong khi đó, quỹ dự phòng rủi ro tín dụng được trích lập còn ở mức thấp...

Sự cần thiết tồn tại mô hình ngân hàng phát triển 

Tính đến hết năm 2020, toàn thế giới có khoảng 450 ngân hàng phát triển (NHPT) công (còn được gọi là các tổ chức tài chính phát triển), trong đó Brazil là quốc gia có nhiều NHPT công nhất (21 ngân hàng), Trung Quốc là nước có tổ chức NHPT quy mô lớn nhất (tổng tài sản năm 2020 khoảng 2,5 nghìn tỷ USD), Scotland là quốc gia có NHPT mới đưa vào hoạt động gần nhất (năm 2020). Doanh số hoạt động của các NHPT công đạt khoảng 2 nghìn tỷ USD/năm, chiếm 10% tổng lượng đầu tư hàng năm của toàn cầu.

Như vậy, mô hình ngân hàng phát triển đã và đang tồn tại ở nhiều nước trên thế giới, được định hình là các tổ chức tài chính phát triển, thực hiện một số chủ trương, chính sách của Chính phủ, cho thấy sự tồn tại của mô hình này là rất cần thiết, nhất là đối với những nước đang phát triển. 

Tại Việt Nam, VDB đóng vai trò quan trọng, thể hiện qua 6 điểm sau:

Thứ nhất, nhằm thực hiện thành công định hướng xây dựng chính sách phát triển công nghiệp quốc gia đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 theo Nghị quyết số 23-NQ/TW ngày 22/3/2018 của Bộ Chính trị, nhu cầu vốn đầu tư cho các dự án công (kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, môi trường…) của Nhà nước đến năm 2030 và những năm tiếp theo là rất lớn. Đồng thời, Việt Nam đặt mục tiêu sau khi trở thành nước phát triển sẽ có thể cấp tín dụng ODA cho các nước kém phát triển, do đó sự tồn tại của mô hình NHPT tại Việt Nam là cần thiết để thực hiện nhiệm vụ này.

Thứ hai, vốn đầu tư phát triển từ NSNN luôn không đáp ứng đủ nhu cầu đầu tư phát triển, nhất là kết cấu hạ tầng. Theo tính toán sơ bộ của chúng tôi, với lượng vốn đầu tư công thường tương đương 11-11,5% GDP, trong khi vốn đầu tư toàn xã hội giai đoạn 2021-2030 khoảng 32-24% GDP, rõ ràng là lượng vốn cần huy động ngoài ngân sách là rất lớn. Do đó, rất cần vai trò của VDB trong công tác huy động vốn, nhằm đảm bảo cho các dự án, công trình, chương trình trọng điểm có đủ vốn để triển khai thực hiện.

Thứ ba, vốn đầu tư phát triển của Nhà nước đang được cấp phát, không thu hồi đối với một số dự án đầu tư công có khả năng thu hồi vốn trực tiếp (một phần hoặc toàn bộ), gây lãng phí nguồn lực đầu tư của Nhà nước. Do đó, rất cần thiết sự tồn tại của VDB để phát huy vài trò đại diện thu hồi vốn đối với những dự án đó.

Thứ tư, Nghị quyết Đại hội Đảng XIII, Nghị quyết của Quốc hội về chiến lược phát triển KT-XH giai đoạn 2021-2023, tầm nhìn 2045 đã xác định phát triển kết cấu hạ tầng hiện đại tiếp tục là một trong ba đột phá chiến lược. Trong khi đó, do những nguyên nhân như: lợi ích kinh tế trực tiếp thấp, thời gian thu hồi vốn dài, lượng vốn đầu tư lớn, rủi ro chính sách cao…, nhất là đối với nhiều dự án hạ tầng giao thông, dẫn đến rất khó thu hút được nguồn vốn đầu tư của tư nhân. Do vậy, cần tiếp tục phát huy vai trò của VDB trong công tác huy động vốn để triển khai những chương trình, dự án trọng điểm này.

Thứ năm, một số lĩnh vực mới như khởi nghiệp, hỗ trợ doanh nghiệp chuyển đổi số, phát triển kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn, năng lượng tái tạo, chống biến đổi khí hậu, xử lý rác thải,… đều cần lượng vốn lớn, vốn mồi, trong khi việc tham gia tài trợ của các NHTM, quỹ đầu tư, quỹ phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa (DNNVV)… cũng chỉ được phần nào. Rất cần vai trò của VDB tham gia nhiều hơn trong những lĩnh vực này.

Cuối cùng, cùng với ngân hàng chính sách xã hội, VDB là công cụ tài chính hữu hiệu để hỗ trợ Nhà nước củng cố, điều tiết kinh tế vĩ mô, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, khắc phục những khiếm khuyết của cơ chế thị trường.

Những giải pháp xây dựng mô hình NHPT phù hợp nền kinh tế của Việt Nam

Một là, cần có đột phá hơn về thể chế: Chính phủ nên ban hành Nghị định riêng để điều tiết hoạt động của VDB, về lâu dài cần tiến tới có Luật riêng áp dụng cho VDB. Việc luật hóa hoạt động của VDB cũng phù hợp với thông lệ quốc tế đã được áp dụng ở nhiều nước như Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc... Đồng thời cũng phù hợp với quy định tại Chiến lược phát triển NHPT đến năm 2020 tầm nhìn đến năm 2030. Tuy nhiên, để khắc phục được những tồn tại và phát huy được vai trò của một ngân hàng chính sách, Chính phủ nên cho phép VDB là tổ chức tín dụng (TCTD) thực sự, được hoạt động đầy đủ như một TCTD theo Luật các TCTD, được áp dụng các quy định đang áp dụng cho TCTD, tránh hiện tượng có quy định riêng nhưng không đồng bộ, không đầy đủ và khó thực hiện như thời gian qua.

Hai là, về cơ chế quản lý tài chính và nâng cao năng lực tài chính: ngày 31/3/2021, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 46/2021/NĐ-CP về cơ chế quản lý tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động của VDB. Tuy nhiên, nên xem xét bổ sung cơ chế cho VDB được tự chủ hơn về tài chính, trong đó cần tập trung:  tăng vốn điều lệ; cho phép VDB thành lập quỹ dự phòng rủi ro; cần có nguồn vốn và cơ chế xử lý dứt điểm thâm hụt tài chính và nợ xấu phát sinh từ nhiều năm trước…

Ba là, hoàn thiện một số quy định về chức năng, nhiệm vụ của VDB theo hướng “mở” hoặc cho phép VDB từng bước thực hiện một số quyền hạn đã được pháp luật quy định, tạo điều kiện để VDB chủ động hơn trong hoạt động tín dụng đầu tư, như:

- Mở rộng thẩm quyền của VDB trong xử lý rủi ro phù hợp với mức độ phát sinh rủi ro và nguồn lực tài chính của Ngân hàng, đảm bảo không làm tăng số phí quản lý mà ngân sách Nhà nước cấp cho VDB hàng năm;

- Bổ sung quy định về cho vay đồng tài trợ giữa VDB và các NHTM đối với các dự án thuộc đối tượng vay vốn tín dụng đầu tư để giảm thiểu rủi ro cho VDB, đồng thời nâng cao trách nhiệm của các NHTM tham gia đồng tài trợ trong việc giám sát sử dụng vốn vay và thu hồi nợ;

- Cho phép VDB nghiên cứu triển khai hoạt động cho vay vốn lưu động đối với những dự án vay vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước theo quy định tại Điều lệ tổ chức và hoạt động của VDB nhằm tạo điều kiện để VDB kiểm soát hoạt động, dòng tiền sản xuất kinh doanh của chủ đầu tư và thu hồi nợ của các dự án;

- Cho phép VDB nghiên cứu thành lập Công ty quản lý tài sản (AMC) theo quy định tại Điều lệ tổ chức và hoạt động của VDB để hỗ trợ việc quản lý nợ, mua bán nợ, quản lý tài sản bảo đảm và xử lý nợ xấu chuyên nghiệp hơn;

- Xác định lại đối tượng vay vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước theo hướng tập trung vào các ngành, lĩnh vực có tác động quan trọng đến tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu của nền kinh tế và các dự án có ý nghĩa lớn về mặt xã hội, đảm bảo tính trọng tâm, trọng điểm của chính sách tín dụng đầu tư và phù hợp với khả năng về nguồn vốn, trong đó, lĩnh vực kết cấu hạ tầng, năng lượng tái tạo, kinh tế tuần hoàn…. nên được ưu tiên.

Không thể phủ nhận vai trò, sứ mệnh của mô hình NHPT nói chung và VDB nói riêng. Đã đến lúc cần tập trung nghiêm túc nghiên cứu, đánh giá đúng và trúng thực trạng, nhìn nhận đúng hơn về vai trò, sứ mệnh của VDB để có định hướng, giải pháp quản lý và phát triển phù hợp, góp phần quan trọng vào công cuộc phục hồi và phát triển KT-XH của đất nước.

TS. Cấn Văn Lực, Chuyên gia Kinh tế BIDV,

thành viên Hội đồng tư vấn Chính sách Tài chính - Tiền tệ Quốc gia