Nâng cao năng lực cạnh tranh của các tập đoàn kinh tế nhà nước - tiếp cận từ vấn đề đầu tư vốn của Nhà nước

Triển khai thực hiện chủ trương của Đảng, Chính phủ, đến nay chúng ta đã xây dựng được 12 tập đoàn kinh tế nhà nước (TĐKTNN).

1-  Đầu tư vốn của Nhà nước cho các tập đoàn kinh tế nhà nước - những tồn tại, bất cập

Về cơ chế quản lý vốn: Sự tồn tại của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) với cơ chế bao cấp quá lâu qua các chính sách làm cho vai trò quản lý của Nhà nước đối với các doanh nghiệp này đã bị hiểu một cách “méo mó”, không đúng với bản chất của nó. Theo Luật Doanh nghiệp, từ ngày 1-7-2010, tất cả các doanh nghiệp hoạt động trong môi trường pháp lý bình đẳng nhưng đối với các doanh nghiệp có vốn nhà nước vẫn tồn tại cơ chế chủ quản như một thứ luật riêng. Chính cơ chế chủ quản, thường được gọi là cơ chế “xin - cho”, đã vô hiệu hóa các quy định pháp luật đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước. Nhờ cơ chế này, các doanh nghiệp theo “luật chủ quản” phát triển kinh doanh đa ngành, đa lĩnh vực, tăng quy mô, thành lập công ty con, xin đất, xin dự án, xin vay vốn một cách tự do. Thậm chí, cơ quan chủ quản còn bảo lãnh cho cả doanh nghiệp vay nước ngoài bất chấp các quy định chặt chẽ về tín dụng và an toàn tài chính. Và cũng chính cơ chế này làm cho việc thực hiện chức năng của chủ sở hữu đối với phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp và chức năng quản lý hành chính nhà nước đối với doanh nghiệp bị lẫn lộn. Bộ quản lý ngành vừa góp vốn vào doanh nghiệp để kinh doanh, vừa quản lý, giám sát, kiểm tra hoạt động của doanh nghiệp, vừa xây dựng chính sách trong lĩnh vực đó, nên không thể bảo đảm tính minh bạch và có khả năng chống tham nhũng trong quản lý DNNN.

Bên cạnh đó, cơ chế phân cấp hiện nay trong việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước làm cho DNNN có nhiều chủ sở hữu: Chính phủ, Thủ tướng, bộ quản lý ngành hoặc UBND cấp tỉnh. Ngoài ra còn có các bộ quản lý và phân bổ vốn, như: Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư; các bộ quản lý về nhân sự, lao động, tiền lương, như: Bộ Nội vụ, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội. Tức là, không có một cơ quan, tổ chức nào chuyên trách chịu trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ theo dõi, tổng hợp tình hình quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước, phân tích, đánh giá chính xác hiệu quả sản xuất, kinh doanh của các TĐKT, doanh nghiệp có vốn nhà nước để giải trình khi Quốc hội chất vấn.

Với cơ chế quản lý vốn này, tình trạng kém hiệu quả chắc chắn sẽ không cải thiện được gì nhiều, bởi vì, số lượng doanh nghiệp có vốn nhà nước hiện nay còn quá lớn (đến cuối năm 2010 còn khoảng hơn 4.000 doanh nghiệp cổ phần hóa có vốn của Nhà nước), các chủ sở hữu không thể kiểm soát được hết các hoạt động cụ thể của doanh nghiệp. Thực tế, mỗi chủ sở hữu quản lý đến hàng trăm doanh nghiệp, mỗi doanh nghiệp lại có hàng nghìn dự án, nên không thể có khả năng phê duyệt số lượng dự án ngoài danh mục dự án đầu tư. Do đó, nếu cách quản lý như hiện nay thì khó tránh khỏi hệ lụy là không kiểm soát nổi tình hình kinh doanh vốn của Nhà nước tại các DNNN nói chung và các TĐKTNN nói riêng.

Cơ chế hiện nay cũng không cho thấy sẽ mang lại hiệu quả khi chưa rõ chế tài đối với những tổ chức, cá nhân được giao thực hiện quyền của chủ sở hữu, bởi vì mới chỉ có chế tài đối với doanh nghiệp. Các chủ sở hữu là các đại diện của các cơ quan quản lý đang làm việc theo nhiệm kỳ, vậy sau khi mãn nhiệm, liệu có phải chịu trách nhiệm về các quyết định của mình? Vướng mắc chính còn nằm ở chỗ việc phân chia chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan nào làm gì, trong phạm vi nào. Và, vấn đề này không thể giải quyết được bằng văn bản của Chính phủ mà cần có căn cứ pháp lý cao hơn ở một đạo luật.

Về các quyết định đầu tư: Theo mô hình công ty mẹ - tập đoàn đang được áp dụng tại Việt Nam, các TĐKTNN nhìn chung có những thẩm quyền như sau đối với các quyết định đầu tư:

- Đầu tư mới 100% vào những công ty 100% vốn của tập đoàn, hay những công ty đã có/sẽ có vốn chi phối của tập đoàn;

- Đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh vào những công ty nói trên;

- Đầu tư vào những công ty liên kết cũng như việc tăng hay giảm vốn sau này.

Như vậy, theo các bản điều lệ và qua thực tế cho thấy, các tập đoàn kinh tế nhà nước, với danh nghĩa là thuộc sở hữu nhà nước 100%, đã được trao quyền rất sâu rộng. Tài sản khổng lồ nhất của nhiều TĐKTNN là đất đai, tài nguyên thiên nhiên, cùng với các ưu quyền khác (hiện nay, 11 TĐKTNN đang nắm giữ tới 30% tổng giá trị tài sản, 51% tổng số vốn chủ sở hữu và gần 40% lao động của khu vực DNNN(1)). Các TĐKTNN thường ở vào một vị thế thuận lợi là có nguồn tài sản, từ đó là tiền để có thể đầu tư vào các dự án đầu tư khác nhau theo thẩm quyền quy định trong điều lệ.

Với tư cách là những đơn vị hạch toán độc lập, nhưng gần như mọi quyết định đầu tư lớn đến nhỏ của các công ty ở TĐKTNN lại lệ thuộc vào các quyết định của ban lãnh đạo TĐKTNN, vẫn tồn tại một sự không rõ ràng giữa vai trò chủ sở hữu đầu tư và vai trò quản lý nhà nước nên đưa đến khả năng các công ty con dễ “bị can thiệp”, trong khi đó, các công ty con cũng luôn có tư tưởng cho rằng xin “bao cấp” chủ trương có vẻ yên tâm hơn. Với xu hướng thành lập các tổng công ty trực thuộc TĐKTNN, nên khả năng đầu tư trùng lắp giữa các tổng công ty trực thuộc là điều rất dễ xảy ra, mà đầu tư trùng lặp là nguyên nhân cơ bản cho các “xung đột quyền lợi” xảy ra trong ngay chính nội bộ của tập đoàn.  Ngoài ra, một khi mô hình các tổng công ty đã hình thành rộng rãi, thì khả năng phân quyền của các tập đoàn kinh tế nhà nước sẽ không tránh khỏi. Do đó, các TĐKTNN ngày càng khó khăn trong kiểm soát tập trung.

Đặc biệt, trong thực tế, các quyết định đầu tư của các công ty con lại có những quan hệ với các quyết định đầu tư của các công ty mẹ. Nghị định 09/2009/NĐ-CP vẫn còn thể hiện những bất cập, chưa khai thông trong vấn đề liên quan đến phần lợi nhuận mà các công ty con phải nộp cho các TĐKTNN. Các khoản lợi nhuận sau thuế lẽ ra phải nộp cho các TĐKTNN, nhưng phần lớn vẫn còn “treo” tại các công ty con. Từ đó, đã dần dần hình thành một cơ chế “mở” cho các công ty con là khi có nhu cầu đầu tư, thì một lối khai thông nguồn vốn đầu tư gần nhất có thể được nghĩ đến đó chính là khả năng sử dụng phần lợi nhuận phải nộp cho các TĐKTNN. Điều này dường như đã kích thích các công ty con cố gắng “tìm kiếm” các dự án để có lý do giữ lại và sử dụng, nếu có thể được, toàn bộ nguồn vốn đáng lẽ ra phải nộp về các TĐKTNN bất kể trường hợp việc đầu tư có thể trải dài ra nhiều phân kỳ. Rõ ràng điều đó chứa đựng nhiều hiểm nguy tiềm ẩn trong quản lý tài chính, vì thông thường, nhà kinh doanh nào cũng nghĩ rằng mình đủ tỉnh táo, sáng suốt trong các quyết định đầu tư. Tiền nhàn rỗi sẽ có điều kiện “nhảy” vào các dự án đầu tư khác, và cứ tiếp tục như vậy.

 Tài trợ dự án đầu tư trong và ngoài ngành: Dưới góc độ công ty mẹ, với thẩm quyền được giao, các TĐKTNN hình như có thể khá thoải mái trong việc định đoạt nguồn vốn đầu tư ban đầu vào các dự án công ty con 100%, công ty mà TĐKTNN có vốn góp chi phối. Ngay cả trong trường hợp phải vay vốn, thì với tầm cỡ và uy tín, TĐKTNN vẫn có thể dễ dàng tìm được các nguồn vốn vay lớn, thời hạn dài và với lãi suất rẻ. Ở đây, nếu xem xét trường hợp vay vốn của các công ty con, hầu hết các công ty con đều có những thẩm quyền nhất định trong việc ký kết hợp đồng vay vốn với các định chế tín dụng.

Hiện nay, đối với các dự án đầu tư, vẫn còn khá phổ biến việc tham gia vốn diễn ra trong nội bộ tập đoàn: TĐKTNN đầu tư vào các công ty con, các công ty con góp vốn lẫn nhau, các công ty con góp vốn chung với công ty mẹ. Các công ty con còn được toàn quyền trong việc vay vốn ngắn, trung và dài hạn để phục vụ cho hoạt động sản xuất kinh doanh và cho cả các dự án đầu tư. Tuy nhiên, chưa thấy có quy chế nào có thể kiểm soát được việc đầu tư, góp vốn của các công ty con. Nếu họ đầu tư từ các quỹ tích lũy thì có thể an tâm, nhưng trên thực tế, đã có những trường hợp công ty con đã sử dụng những khoản vay ngắn hạn để đầu tư vào nhiều dự án đầu tư khác nhau.

Thực tiễn còn cho thấy, các TĐKTNN đều kinh doanh đa ngành trên cơ sở tận dụng nguồn lực như phương tiện, tài sản và nhân lực sẵn có từ ngành kinh doanh chính, do vậy, việc tài trợ cho các dự án đầu tư trong và ngoài ngành khá dễ dãi, kể cả khi năng lực tài chính còn hạn chế, thiếu vốn đầu tư phục vụ cho những lĩnh vực kinh doanh chính, dẫn đến hiệu quả đầu tư không cao.

 Phân phối và vấn đề tái đầu tư: Quyết định phân phối sẽ có tác động đến các quyết định tài trợ, là cơ sở hỗ trợ cho các quyết định tài trợ. Song hiện nay, ngay cả đối với các doanh nghiệp đã cổ phần hóa trực thuộc TĐKTNN (hoạt động theo Luật Doanh nghiệp), nhưng chính sách trích lập quỹ khen thưởng, phúc lợi vẫn phải rập khuôn dẫn chiếu theo Nghị định 09/2009/NĐ-CP về quy chế quản lý tài chính của các công ty nhà nước. Nghị định 09 thì vẫn còn những kẽ hở trong phần quy định về phân phối lợi nhuận sau thuế. Theo điều 27 của Nghị định 09, lợi nhuận sau thuế, sau khi đã chia lãi cho các thành viên góp vốn, cũng như đã trích lập các quỹ theo qui định, sẽ được phân chia theo tỷ lệ góp vốn nhà nước tại công ty và vốn công ty tự huy động bình quân trong năm. Nhưng, trong thực tế, không ít các công ty, để có thể giữ lại phần lợi nhuận được phân chia nhiều hơn, đã “lách” bằng cách tạo ra các hợp đồng vay mượn, dù trên thực tế không có nhu cầu, tạo ra các phản tác dụng về mặt tài chính, đó là: trên bình diện tổng thể, TĐKTNN đã vô tình tự làm giảm giá trị tổng thu nhập của mình từ việc phải trả các khoản lãi vay “vô lý”.

2- Một số kiến nghị đề xuất về mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước theo cơ chế đầu tư vốn 

 Trước hết, cần nghiên cứu sửa đổi Luật Tổ chức chính phủ. Đây chính là nền tảng để bộ máy quản lý vận hành, xác định được thẩm quyền và trách nhiệm của từng cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước, làm rõ chức năng hoạch định chính sách của các bộ, ngành, tách bạch chức năng quản lý vốn của nhà nước với chức năng quản lý lĩnh vực.

Nhanh chóng đổi mới tổ chức và quy chế thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu đối với DNNN gắn với việc thu hẹp và tiến tới không còn chức năng đại diện chủ sở hữu của các bộ, ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố đối với DNNN. Quy định rõ chức năng, quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan quản lý hành chính Nhà nước và của đại diện chủ sở hữu đối với DNNN.

Hai là, việc đầu tư ra bên ngoài lĩnh vực sản xuất chính, đầu tư lẫn nhau rõ ràng đã có những dấu hiệu cảnh báo. Do đó, rất cần có những quy định rõ ràng và chi tiết cụ thể hơn đối việc đầu tư ra bên ngoài lĩnh vực sản xuất chính (những lĩnh vực nào là hỗ trợ sản xuất chính, những lĩnh vực nào là không hỗ trợ sản xuất chính), đầu tư trong nội bộ TĐKTNN để hạn chế rủi ro và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước trong các TĐKTNN.

Ngoài ra, xác định lại mục tiêu chiến lược, sứ mạng của các tập đoàn, từng tập đoàn trong 5 - 10 năm tới. Mỗi tập đoàn phải trở thành một doanh nghiệp có năng lực cạnh tranh toàn cầu trong ngành và mọi hoạt động kinh doanh, phân bố và sử dụng nguồn lực chỉ nhằm đến thực hiện mục tiêu nói trên.

Ba là, việc gia tăng đầu tư là tiền đề để gia tăng vốn điều lệ, gia tăng tài sản mà các công ty con quản lý, để từ đó, quyền tự chủ trong các quyết định đầu tư dựa vào các chỉ tiêu vốn điều lệ và tài sản ngày càng mở rộng hơn. Ở thời điểm hiện nay, vẫn chưa đánh giá được đầy đủ về tính hiệu quả của các dự án đầu tư ngoài ngành sản xuất chính. Tuy nhiên, một hiện tượng có thể dễ dàng nhận thấy là việc đầu tư vào các lĩnh vực không phải là sở trường thường song hành với tư tưởng cố gắng “tiêu” cho hết tiền mà theo cơ chế, mình có thể được hưởng dụng. Kế đến, việc các công ty con phình to, đa ngành nghề tất nhiên sẽ làm cho công tác quản trị của tập đoàn sẽ khó khăn hơn, trong khi mà đội ngũ quản lý tại các công ty con nhìn chung chưa chuyên nghiệp nhất là trong quản trị tài chính. Điều này càng làm tăng rủi ro của những đầu tư ra bên ngoài tập đoàn. Do vậy, cần tiến hành đánh giá lại tài sản cả hữu hình lẫn vô hình của  DNNN một cách chính xác, và thực hiện cơ cấu lại doanh nghiệp trên tất cả các phương diện hướng đến thực hiện mục tiêu trọng tâm đã xác định. Công khai và minh bạch hóa thông tin, ít nhất theo các tiêu chí như đang áp dụng đối với công ty niêm yết trên thị trường chứng khoán hiện nay. Và hàng năm, các tổng công ty nhà nước, các tập đoàn kinh tế phải có báo cáo tài chính hợp nhất; báo cáo đánh giá mức độ hoàn thành mục tiêu chiến lược được kiểm toán theo chuẩn mực quốc tế trình Quốc hội cũng như công khai hóa để bất kỳ ai có quan tâm đều biết.  

Bốn là, nâng cao vai trò tham mưu, điều tiết, giám sát của các ban có liên quan đối với các quyết định đầu tư, tài trợ dự án và cả các chính sách phân phối trong nội bộ các TĐKTNN. Bên cạnh đó, mô hình một công cụ tài chính nội bộ cần được thiết lập. Đối với các TĐKT Việt Nam hiện nay, hệ thống kiểm soát tài chính vẫn chưa được xây dựng một cách hệ thống, chức năng kiểm soát tài chính còn chồng chéo. Do đó, hệ thống kiểm soát tài chính cần được kiện toàn và hoàn thiện như sau:

- Ban kiểm soát là đơn vị đại diện cho các chủ sở hữu vốn, thực hiện chức năng kiểm soát đối với việc thực hiện các mục tiêu và nhiệm vụ của hội đồng quản trị (HĐQT) trong việc quản lý và thực hiện các mục tiêu phát triển của tập đoàn. Do đó, đơn vị này cần phải độc lập với HĐQT (trong hầu hết các tập đoàn kinh tế Việt Nam hiện nay, Ban kiểm soát trực thuộc HĐQT).

- Cần tách bạch chức năng thực hiện các hoạt động tài chính với chức năng kiểm tra, kiểm soát các hoạt động tài chính để nhanh chóng hạn chế tồn tại trong một số tập đoàn hiện nay là ban kế toán tài chính là đơn vị chức năng đồng thời  kiểm soát các hoạt động tài chính, dẫn đến việc kiểm soát hầu như không có hiệu quả.

-  Cùng với hệ thống kiểm soát tài chính hiệu quả, cũng cần xây dựng được một quy trình kiểm soát tài chính trong tập đoàn mà trước hết cần thiết lập mục tiêu kiểm soát tài chính của tập đoàn, theo đó mục tiêu  kiểm soát là những mốc mà các hoạt động tài chính của tập đoàn cần đạt được. Các mục tiêu này thường là các chỉ tiêu phản ánh về mặt định tính hay định lượng. Tuy nhiên cần cố gắng lượng hóa các tiêu chuẩn. Đồng thời, cần thiết lập được các hệ thống giám sát, đánh giá hoạt động tài chính cũng như dự báo và kiểm soát được rủi ro của hoạt động tài chính để có các biện pháp ứng phó linh hoạt.

Thiết lập hệ thống thông tin quản trị thông suốt và hệ thống giám sát hữu hiệu từ các bộ phận sản xuất kinh doanh đến ban giám đốc, hội đồng quản trị và cơ quan chuyên trách chủ sở hữu; thiết lập hệ thống giám sát nội bộ hữu hiệu, gồm giám sát tài chính, hoạt động kinh doanh, rủi ro theo các nguyên tắc và thông lệ quản trị tốt đã được quốc tế thừa nhận. Quy trình kiểm soát tài chính cần chỉ rõ đơn vị đầu mối thực hiện kiểm soát tài chính cũng như các đơn vị, tổ chức tham gia phối hợp kiểm soát tài chính trong tập đoàn kinh tế. Đồng thời, quy trình cũng cần nêu rõ trách nhiệm của từng chủ thể thực hiện kiểm soát trong tập đoàn.

Trong điều kiện kinh tế thị trường ngày càng phát triển thì mức độ rủi ro tài chính ngày càng tăng thêm cùng với sự phát triển của thị trường tài chính. Do đó, kiểm soát rủi ro tài chính phải được coi là một nội dung quan trọng và không thể thiếu của nội dung kiểm soát tài chính trong TĐKT. Tùy từng lĩnh vực của hoạt động tài chính mà kiểm soát rủi ro tài chính bao gồm các nội dung tương ứng.

Đặc biệt, hoạt động kiểm soát muốn đạt hiệu quả, người được giao trọng trách kiểm soát phải hội tụ được một số phẩm chất quan trọng như: (i) phải am hiểu ngành, nghề; (ii) có những linh cảm tốt trong nghề nghiệp để phát hiện ra sai sót; (iii) phải khách quan...

Năm là, thực hiện cơ chế Nhà nước đầu tư vốn cho doanh nghiệp thông qua công ty đầu tư tài chính nhà nước; các DNNN huy động thêm vốn trên thị trường, nhất là thị trường chứng khoán để phát triển kinh doanh.

Để thực hiện kiểm soát vốn đầu tư một cách hiệu quả thì một trong những giải pháp quan trọng là các TĐKT Việt Nam cần đẩy nhanh tiến trình thực hiện cổ phần hóa (CPH), đa dạng hóa sở hữu. Sở dĩ như vậy vì, CPH sẽ tách bạch quyền sở hữu và quyền điều hành quản lý doanh nghiệp, hoạt động của doanh nghiệp sẽ được giám sát bởi các cổ đông. Nếu cổ đông không hài lòng với hoạt động của công ty họ sẽ bán cổ phiếu và rút vốn đầu tư nơi khác. Điều này đòi hỏi giám đốc và doanh nghiệp nỗ lực và tập trung vào việc tạo ra giá trị cho cổ đông, nhằm làm cho cổ đông hài lòng vì thấy mục tiêu của họ được thực hiện./.

(1)  Các Doanh nghiệp Nhà nước đang nắm giữ khối tài sản quốc gia rất lớn: 70% tổng tài sản cố định, 20% vốn đầu tư toàn xã hội, 50% vốn đầu tư của nhà nước, 60% tín dụng ngân hàng và 70% nguồn vốn ODA..., trong đó hơn 80% do các tổng công ty lớn đã hoặc sắp thành tập đoàn nắm giữ.