Những giải pháp cơ bản nhằm tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước
Sự cần thiết phải tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước
Chủ trương xuyên suốt của Đảng và Nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới là khẳng định vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước để bảo đảm sự phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong đó các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) vẫn đóng vai trò quan trọng trước hết là ở các khu vực mà tư nhân không được làm, không làm được và không muốn làm. Báo cáo Chính trị tại Đại hội XI của Đảng chỉ rõ: “Đẩy mạnh đổi mới, sắp xếp và nâng cao hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước”(1).
Những thành tựu đã đạt được trong nước gần 25 năm qua (tính từ Nghị quyết Trung ương 3, khóa VI năm 1986 về đổi mới cơ chế quản lý kinh tế) của quá trình phát triển kinh tế nói chung, phát triển của các DNNN nói riêng, thể hiện trên một số nét cơ bản sau: Đó là đã hình thành được các tập đoàn kinh tế, các tổng công ty mạnh, nắm giữ tiềm lực kinh tế ở nhiều lĩnh vực quan trọng, góp phần tích cực vào ổn định kinh tế vĩ mô. Nhiều DNNN trở thành tổ chức dẫn dắt phát triển đối với nhiều loại hình doanh nghiệp ngoài nhà nước, tạo thành các doanh nghiệp sở hữu hỗn hợp, tăng tính linh hoạt và hiệu quả kinh doanh. Nhiều DNNN có thương hiệu uy tín, là đối tác kinh tế lớn trong các mối quan hệ kinh tế quốc tế quan trọng trong quá trình hội nhập.
Trong những năm kinh tế thế giới suy thoái, hay lúc thiên tai, dịch bệnh hoành hành, các DNNN đã góp phần không nhỏ bảo đảm cân đối vĩ mô, các cân đối lớn của nền kinh tế, góp phần kiềm chế lạm phát, duy trì mức tăng trưởng khá cao. Cùng với đó, các DNNN còn đóng góp tích cực vào việc bảo đảm an sinh xã hội, phát triển các lĩnh vực y tế, giáo dục, tạo việc làm, xóa đói, giảm nghèo, bảo đảm ổn định chính trị xã hội, an ninh quốc phòng, chủ quyền quốc gia, góp phần nâng cao vị thế của nước ta trong khu vực và trên thế giới...
Tuy nhiên, với việc các DNNN nắm tới 70% số vốn đầu tư toàn xã hội, 50% số vốn đầu tư nhà nước, 60% tín dụng của các ngân hàng thương mại, 70% nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)(2), trong đó, tổng vốn chủ sở hữu của 21 tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước (không kể Vinashin) tính đến tháng 2- 2011 là 540.000 tỉ đồng, thì hiệu quả mà khu vực này mang lại cho nền kinh tế lại không tương xứng. Thể hiện ở các khía cạnh chủ yếu sau:
Đóng góp vào GDP thấp. Mặc dù được ưu tiên về vốn, tín dụng, ưu đãi về thuế nhưng tỷ lệ đóng góp chỉ khoảng 37% - 38%, tạo công ăn việc làm cho 4,4% tổng số lao động, tỷ lệ tăng sản lượng và năng suất lao động chậm hơn so với khu vực tư nhân từ 10% - 14%.
Một điểm chú ý ở đây là gần 50% đóng góp vào GDP của khu vực này là từ khai thác tài nguyên quốc gia, như dầu khí, than, khoáng sản. Và, phần lớn các doanh nghiệp này hoạt động trong các lĩnh vực chủ chốt của nền kinh tế, như dầu khí, điện, sắt thép, xi-măng...
Nhiều doanh nghiệp làm ăn thua lỗ. Số liệu của Tổng cục Thống kê năm 2011 cho thấy, hằng năm có khoảng 12% DNNN bị lỗ trong sản xuất, kinh doanh, trong khi khu vực doanh nghiệp nói chung là 25%. Mặc dù tỷ lệ thấp hơn, nhưng mức lỗ lại cao gấp 12 lần so với các khu vực khác. Năm 2010, Tập đoàn Điện lực lỗ tới 8.500 tỉ đồng, chưa kể lỗ lũy kế từ các năm trước. Kết quả kiểm toán năm 2009 cho thấy: Tổng Công ty Bưu chính lỗ 1.026 tỉ đồng; Tổng Công ty Lắp máy lỗ 103 tỉ đồng; Tổng Công ty Xây dựng sông Hồng lỗ 20 tỉ đồng (lũy kế là 121 tỉ đồng)...
Dư nợ ở mức đáng báo động. Cũng theo số liệu của Tổng cục Thống kê, tại thời điểm ngày 1-1-2010, bình quân một doanh nghiệp Việt Nam có nợ phải trả cao gấp 2,1 lần vốn sở hữu, trong khi tỷ lệ này của DNNN là 3,09 lần (của DNNN trung ương là 3,53 lần và của DNNN địa phương là 1,02 lần).
Kết quả giám sát “Việc thực hiện chính sách, pháp luật, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước” của Quốc hội vào năm 2009 cũng cho thấy, có tới 30% - 40% tổng số đơn vị được khảo sát có tỷ lệ nợ phải trả trên vốn sở hữu vượt quá ngưỡng 3 lần (hệ số an toàn tài chính). Một số đơn vị có số nợ cao hơn gấp 10 lần. Theo Báo cáo của Chính phủ gửi Quốc hội vào ngày 1-11-2010 cho thấy, nợ của 81/91 tập đoàn, tổng công ty nhà nước (chưa tính Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam - Vinashin) là 813.435 tỉ đồng. Nếu tính cả nợ của Vinashin, mà theo báo cáo của Bộ Tài chính là 86.000 tỉ đồng, thì nợ của khu vực DNNN (không tính 9 tập đoàn, tổng công ty chưa có số liệu) lên tới 54,2% GDP của năm 2009.
Đầu tư tràn lan, kém hiệu quả. Thời gian qua không ít DNNN đã đầu tư tràn lan, sang cả các lĩnh vực không phải thế mạnh của mình, kém hiệu quả. Tình trạng đó đã để lại hệ quả rất xấu cho nền kinh tế. Hiệu quả hoạt động thấp thể hiện ở chỉ tiêu ROA (tỷ số lợi nhuận ròng trên tài sản - Return on total assets) và ROE (tỷ số lợi nhuận ròng trên vốn chủ sở hữu - Return on common equyty) của các DNNN đang thua kém từ 2 đến 3 lần so với các khu vực khác.
Các thống kê 5 năm gần đây cũng cho thấy, chỉ số ICOR của các DNNN là khoảng từ 8 - 14 so với khoảng 3 - 5 ở khu vực tư nhân. Sự không hiệu quả này đang đe dọa tính an toàn của toàn bộ hệ thống tài chính và nền kinh tế, bởi các DNNN là những khách hàng vay chủ yếu của các ngân hàng. Chưa kể, với sự cạnh tranh không bình đẳng, các DNNN đã gây sức ép không nhỏ lên các doanh nghiệp ngoài nhà nước, góp phần làm méo mó cơ chế thị trường và kìm hãm sự phát triển của khu vực kinh tế tư nhân.
Quá trình chuyển đổi, tái cơ cấu diễn ra chậm. Luật Doanh nghiệp nhà nước hết hiệu lực từ ngày 1-7-2010, tại thời điểm đó có 1.500 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước phải chuyển đổi hình thức để phù hợp với quy định của Luật Doanh nghiệp. Giai đoạn 2007 - 2010, số lượng DNNN đã thực hiện cổ phần hóa chỉ đạt 25% theo các phương án được Chính phủ phê duyệt. Tính đến ngày 30-9-2011, cả nước vẫn còn hơn 1.300 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, trong đó đã chuyển 1.245 thành công ty TNHH, 64 doanh nghiệp chưa chuyển đổi hoặc đang thực hiện các hình thức sắp xếp khác. Chín tháng đầu năm 2011, cả nước đã thực hiện sắp xếp 47 doanh nghiệp, trong đó cổ phần hóa 14 doanh nghiệp, giải thể 1 doanh nghiệp và chuyển 32 doanh nghiệp thành công ty TNHH một thành viên.
Những giải pháp cơ bản nhằm tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước
Không phải bây giờ chúng ta mới thấy những bất cập của các DNNN và sự cần thiết phải tái cơ cấu DNNN. Từ năm 1992, đã bắt đầu thực hiện quá trình cải cách DNNN mà chủ yếu thông qua các biện pháp giao, bán, khoán, cho thuê, giải thể doanh nghiệp và cổ phần hóa. Tuy nhiên, những giải pháp này vẫn thiên về cải tổ mô hình và chưa mang lại hiệu quả rõ rệt.
Trong 10 kiến nghị gửi tới Quốc hội khóa XIII, Ủy ban Kinh tế Quốc hội khóa XII đã nhấn mạnh tới việc phải tái cơ cấu khối DNNN để khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải và kém hiệu quả hiện nay.
Để khắc phục tình trạng chậm chạp của quá trình cổ phần hóa, Bộ Tài chính đã trình Chính phủ ban hành Nghị định số 59/2011/NĐ-CP (ngày 18-7-2011) thay thế Nghị định số 109/2007/NĐ-CP (ngày 26-6-2007) về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần. Trong đó, những điểm mấu chốt được coi là “nút thắt” như: xác định giá đất, quy định về cổ đông chiến lược, xác định giá trị doanh nghiệp,... đã được tháo gỡ. Và, ngày 7-10-2011, Bộ Tài chính đã ra Quyết định số 2372/QĐ-BTC thành lập Ban Chỉ đạo xây dựng Đề án tái cấu trúc DNNN theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ; theo đó, Bộ Tài chính xây dựng Đề án tái cấu trúc DNNN trình Chính phủ phê duyệt để tổ chức triển khai thực hiện nhiệm vụ này trong thời gian tới. Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng đang triển khai xây dựng Đề án nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực DNNN (dự kiến hoàn thành vào quý II năm 2012).
Tháng 10 vừa qua, Hội nghị Trung ương 3 (khóa XI) đã tiếp tục khẳng định và nhấn mạnh một trong 3 lĩnh vực cần tập trung trong 5 năm tới là tái cơ cấu DNNN mà trọng tâm là các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước.
Để triển khai có hiệu quả quá trình tái cấu trúc DNNN, trước hết, cần xác định rõ quan điểm: Nhà nước không kinh doanh kiếm lời, mà phải để cho khu vực tư nhân làm. Nhiệm vụ của Nhà nước là tạo ra môi trường kinh doanh thuận lợi, ổn định và minh bạch. Từ đó, xác định nhiệm vụ của khu vực DNNN là không tham gia toàn bộ vào chuỗi giá trị của nền kinh tế quốc dân, mà chỉ làm ở những ngành, những phân khúc có ý nghĩa quan trọng, nơi khu vực tư nhân chưa đủ sức làm hoặc không muốn làm vì khả năng sinh lời thấp. Khi khu vực kinh tế tư nhân đã đủ mạnh, thì DNNN nên rút ra dần để tập trung nguồn lực cho các mục tiêu công ích.
Cần xác định mục tiêu mà quá trình tái cơ cấu DNNN phải tiến đến là: Phá thế độc quyền cũng như ảnh hưởng của các nhóm lợi ích đến khu vực này; tạo sự cạnh tranh bình đẳng với các khu vực khác cũng như cạnh tranh quốc tế; minh bạch tài chính; xóa bỏ cơ chế xin - cho, cũng như việc bù lỗ từ phía Nhà nước.
Trên cơ sở đó, cần tập trung thực hiện các giải pháp chủ yếu sau:
Một là, phân định rõ những ngành nào Nhà nước cần nắm 100% vốn, ngành nào cần nắm cổ phần chi phối, ngành nào không cần. Đẩy mạnh cổ phần hóa các tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Đối với các DNNN mà Nhà nước cần tiếp tục quản lý để sử dụng như một đòn bảy kinh tế thì lựa chọn hình thức công ty cổ phần, trong đó Nhà nước chỉ nắm giữ cổ phần chi phối. Đây là tiền đề cho việc thay đổi không chỉ mô hình mà còn cả cung cách quản lý cũng như động lực cho doanh nghiệp.
Tiêu chí để xác định DNNN cần giữ lại dựa trên những ngành, lĩnh vực và địa bàn sau:
- Cung cấp sản phẩm, dịch vụ thiết yếu cho xã hội. Đây là những ngành hàng hóa công cộng thiết yếu mà khu vực tư nhân không thể hoặc không muốn đầu tư, hoặc những ngành độc quyền tự nhiên mà hàng hóa mang tính công cộng không thuần túy.
- Một số ngành, lĩnh vực ứng dụng công nghệ cao, đòi hỏi đầu tư lớn, ngành, lĩnh vực có lợi thế cạnh tranh cao. Tùy theo cân đối cơ cấu các loại hình doanh nghiệp mà Nhà nước sẽ quyết định về tỷ lệ, mức độ tham gia. Khi các điều kiện chủ quan và khách quan được khẳng định, Nhà nước sẽ giảm các DNNN khu vực này thông qua cổ phần hóa hoặc bán lại doanh nghiệp cho khu vực tư nhân.
- Địa bàn đặc biệt khó khăn và có yêu cầu đặc biệt mà các thành phần kinh tế khác không đầu tư. Đây chính là các doanh nghiệp kiểu công ích truyền thống sẽ tiếp tục được duy trì ở những địa bàn cần thiết.
Hai là, nâng cao sức cạnh tranh cho các DNNN. Muốn vậy, phải đặt DNNN vào môi trường cạnh tranh, cần tách biệt vai trò của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu với tư cách quản lý, điều tiết. Việc tách bạch này sẽ tạo áp lực buộc lãnh đạo các DNNN phải ứng xử theo cơ chế thị trường.
Xóa bỏ mọi hình thức ưu đãi đối với DNNN, đối xử bình đẳng như khu vực tư nhân. Hiện nay, việc cho vay, cấp tín dụng cho DNNN vẫn theo chỉ định của cơ quan nhà nước làm cho nhiều DNNN lợi dụng ưu đãi, không dựa vào sức lực của mình.
Tập trung phát triển các ngành sản xuất chính của doanh nghiệp, không cho phép kinh doanh trái ngành, đầu tư dàn trải. Theo thống kê của Đảng ủy Khối doanh nghiệp Trung ương, trong số vốn đầu tư trái ngành có tới 56% đã được đầu tư vào bất động sản, khu công nghiệp. Điều này không những làm phân tán vốn mà còn góp phần tạo ra “bong bóng” bất động sản. Mặc dù, sau cuộc họp thường kỳ tháng 9 vừa qua, Chính phủ đã yêu cầu các tập đoàn, tổng công ty nhà nước tập trung vào ngành nghề kinh doanh chính, thoái vốn đầu tư ra ngoài ngành. Tuy nhiên, văn bản này đã không nêu rõ lộ trình, thời hạn chót để thoái vốn đầu tư. Trong khi Chính phủ chưa đưa ra lộ trình kiên quyết thì Ủy ban Kinh tế Quốc hội họp tại phiên thường kỳ (cũng vào tháng 9 vừa qua) lại yêu cầu: đến năm 2015, DNNN phải chấm dứt việc rót vốn vào khu vực tài chính, ngân hàng, bảo hiểm, quỹ đầu tư, chứng khoán và bất động sản. Lộ trình bốn năm vẫn là dài trong điều kiện hiện nay.
Ba là, tiếp tục đẩy mạnh quá trình cổ phần hóa. Việc sắp xếp, cổ phần hóa DNNN phải trên cơ sở kinh tế thị trường. Mỗi DNNN có đặc thù và điểm xuất phát khác nhau nên không thể áp dụng cơ chế đồng nhất. Mặt khác, các DNNN cũng có vai trò quan trọng khác nhau, với các doanh nghiệp cung cấp các dịch vụ quan trọng như điện, viễn thông nếu hoàn toàn cho tư nhân đảm nhiệm thì nhiều hệ quả tệ hại có thể xảy ra. Bởi vậy, đối với những DNNN thuần túy thương mại thì bán, cổ phần hóa càng sớm càng tốt, bởi đây có thể là lực cản cho phát triển kinh tế. Nhưng đối với những DNNN thuộc lĩnh vực kết cấu hạ tầng thì cần xem xét, không nên bỏ ngỏ hoàn toàn. Ngoài ra, các khoản nợ và tài sản của DNNN phải được kiểm toán, kiểm định công khai minh bạch trước khi cổ phần hóa để tránh thất thoát tài sản của Nhà nước.
Nâng cao chất lượng sau cổ phần hóa bởi mục tiêu cổ phần hóa là nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả, thay đổi quản trị doanh nghiệp, vì vậy rất quan trọng khi có được nhà đầu tư chiến lược có năng lực thực sự, có vị thế để bảo đảm nâng cao được chất lượng hoạt động sau cổ phần hóa.
Bốn là, đổi mới cơ chế giám sát đối với DNNN. Bản thân DNNN là một thực thể đa mục đích, do đó, việc giám sát DNNN phải theo hướng đa mục đích, không thể đơn thuần chỉ chú ý đến mục đích tài chính thuần túy. Khi xác định được mục tiêu giám sát, sẽ xác định được các yếu tố còn lại như hình thức, phương pháp và cơ chế giám sát.
Các phương pháp giám sát được sử dụng phải được đa dạng hóa và phù hợp với từng loại DNNN, tùy theo mức độ khả năng lượng hóa kết quả đầu ra của doanh nghiệp và mức độ hoạch định kiểm soát quá trình sản xuất của doanh nghiệp. Sở dĩ như vậy là vì, trong cơ chế thị trường, các DNNN mặc dù có thể không nhiều về số lượng nhưng lại hoạt động chủ yếu ở những ngành không cạnh tranh, ngành hàng hóa công cộng. Đối với các doanh nghiệp ở các lĩnh vực không cạnh tranh, có tính công cộng cao cần áp dụng các phương pháp giám sát kiểu hành chính - tức là giám sát quá trình sản xuất từ khâu đầu vào đến quy trình sản xuất nhằm bảo đảm đầu ra theo ý muốn.
Khi DNNN đã được xác lập lại theo nguyên lý của cơ chế thị trường, sẽ chỉ còn một vài lĩnh vực cần duy trì doanh nghiệp 100% vốn nhà nước - phải ban hành các văn bản pháp quy cụ thể hơn về giám sát cho từng lĩnh vực, thậm chí từng doanh nghiệp - trong đó xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, tổ chức nhân sự, phương pháp, quy trình thực hiện giám sát của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp.
Năm là, đổi mới cơ chế sử dụng cán bộ. Nên áp dụng rộng rãi cơ chế thuê và tuyển chọn giám đốc theo tiêu chuẩn. Việc tuyển chọn chắc chắn phải theo nguyên tắc công khai, thi tuyển từ các nguồn khác nhau của xã hội. Mạnh dạn chọn cả các giám đốc là người nước ngoài, nếu thực sự cần thiết và có hiệu quả.
Bên cạnh đó, phải đổi mới chế độ tiền lương đối với lãnh đạo DNNN. Cơ chế trả lương cho cán bộ lãnh đạo DNNN hiện nay vừa cứng nhắc, vừa không đủ mức kích thích. Do đó, nhiều cán bộ lãnh đạo DNNN có tài có xu hướng chuyển qua làm việc cho các khu vực khác hoặc tìm cách tăng thêm thu nhập bằng con đường không chính đáng. Ngoài ra, cần chuẩn hóa và công khai các trách nhiệm, lợi ích của cán bộ lãnh đạo DNNN theo các hợp đồng khoán hoạt động (hoặc khoán quản lý); quy định rõ các cam kết trách nhiệm giữa cán bộ lãnh đạo DNNN và cơ quan nhà nước, thậm chí nên xác định rõ chế tài thực thi các cam kết đó cả về phía cơ quan nhà nước và cán bộ quản lý doanh nghiệp.
Sáu là, hoàn thiện thể chế quản lý DNNN, thực hiện quyền và trách nhiệm của chủ sở hữu nhà nước đối với vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp, bảo đảm công khai, minh bạch về tài chính. Hiện nay, các văn bản luật và dưới luật để điều chỉnh các DNNN vẫn còn thiếu, còn nhiều bất cập (nhất là các thông tư hướng dẫn của các bộ, ngành liên quan đến DNNN). Đồng thời các chế tài là chưa rõ ràng, nhất là trách nhiệm của đội ngũ lãnh đạo quản lý DNNN (hầu như suốt thời gian qua rất ít trường hợp bị cách chức vì hiệu quả thấp… trước khi cơ quan tố tụng vào cuộc).
Đối với mỗi tập đoàn, tổng công ty nhà nước cần xây dựng đề án tái cấu trúc, các quy định nội bộ như điều lệ, quy chế, nội quy, quy định và quy trình quy phạm kỹ thuật…
Bảy là, trong giai đoạn tới, cần xác định rõ hơn danh mục các hoạt động công ích, đồng thời phải kiên quyết xóa bỏ cơ chế bao cấp đối với doanh nghiệp công ích, chuyển mạnh sang cơ chế quản lý theo hoạt động công ích thông qua đấu thầu giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế theo giá đặt hàng của Nhà nước. Để thực hiện định hướng này, cần áp dụng các biện pháp sau: Ban hành chính sách ưu đãi, không phân biệt thành phần về các mặt vay vốn, thuê đất, thuế; thực hiện xã hội hóa hoạt động công ích; tạo cơ hội công bằng cho khu vực tư nhân trong việc tiếp cận các dự án, chương trình đầu tư công và chi tiêu Chính phủ./.
---------------------------------------------
(1) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2011, tr.208
(2) Theo số liệu của Ban Chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp