Quỹ đầu tư Chính phủ - động lực thúc đẩy nền kinh tế, góp phần hiện thực hóa mục tiêu Đại hội XIII

Sau 35 năm tiến hành đổi mới, 30 năm thực hiện cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn, có ý nghĩa lịch sử. Tuy nhiên, nền kinh tế vẫn còn những tồn tại, hạn chế và tiềm ẩn nhiều rủi ro, nguy cơ tụt hậu còn lớn; các yếu tố nền tảng để đưa Việt Nam sớm trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại còn thấp so với yêu cầu; tăng trưởng GDP có xu hướng chững lại, nguy cơ rơi vào bẫy thu nhập trung bình và tụt hậu xa hơn về kinh tế vẫn còn là thách thức lớn.

Trong bối cảnh đó, để hiện thực hóa mục tiêu đến năm 2030 Việt Nam là nước đang phát triển, có công nghiệp hiện đại, thu nhập trung bình cao; đến năm 2045, kỷ niệm 100 năm thành lập nước, trở thành nước phát triển, thu nhập cao được đề ra tại Đại hội lần thứ XIII của Đảng, việc huy động tối đa và sử dụng hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển, đặc biệt nguồn lực tài chính, tạo động lực thúc đẩy nền kinh tế nhanh chóng bứt phá mạnh mẽ có ý nghĩa quan trọng hàng đầu.

Từ kinh nghiệm quốc tế cho thấy, đây là thời điểm thích hợp để Việt Nam hình thành quỹ đầu tư quốc gia, sử dụng nguồn vốn nhà nước đầu tư tăng cường quy mô và chất lượng danh mục tài sản của Nhà nước, qua đó bổ sung nguồn thu quan trọng cho ngân sách, góp phần tăng sức chống chịu, ổn định thị trường tài chính, khôi phục những thiệt hại do khủng hoảng, bảo đảm an toàn, an ninh tài chính quốc gia, tạo động lực thúc đẩy kinh tế phát triển.

Trên thế giới, quỹ đầu tư quốc gia là các quỹ đầu tư hoặc tổ chức đầu tư với mục đích đặc biệt thuộc sở hữu của chính phủ; được thành lập bởi chính phủ, các quỹ đầu tư chính phủ nắm giữ, quản lý và khai thác các tài sản nhằm đạt được các mục tiêu tài chính thông qua một tập hợp các chiến lược đầu tư, bao gồm cả đầu tư vào các tài sản tài chính ở nước ngoài. Mỗi quốc gia có mục đích để thành lập quỹ đầu tư quốc gia khác nhau. Nhiều nước sử dụng nguồn quỹ này như một cách để tối đa hóa nguồn vốn quốc gia (capital maximisation), ổn định (stabilization) hoặc phát triển nền kinh tế (economic development). Các quốc gia có quỹ hưu trí lớn, thông qua quỹ này để tối đa hóa nguồn vốn của quỹ, đáp ứng các khoản nợ phải trả trong tương lai, nhằm đảm bảo phúc lợi và an sinh xã hội. Các quốc gia có mục tiêu bình ổn nền kinh tế thông qua Quỹ đầu tư quốc gia nhằm hạn chế các cú sốc kinh tế cả bên trong lẫn bên ngoài. Trong khi đó, các quốc gia khác tận dụng nguồn quỹ này để thúc đẩy phát triển kinh tế tạo ra sự giàu có thịnh vượng cho các thế hệ tương lai

Tính đến năm 2021, đã có hơn 120 quỹ đầu tư chính phủ trên toàn cầu, trong đó 89 quỹ đầu tư chính phủ lớn nhất thế giới đang quản lý số tài sản lên đến 8.400 tỷ USD. Đáng chú ý phải kể đến Quỹ Hưu trí Chính phủ Na Uy (1.186 tỷ USD), Công ty Đầu tư Trung Quốc (940 tỷ USD), Quỹ đầu tư Kuwait (592 tỷ USD), Temasek- Singapo (375 tỷ USD), GIC-Singapo (440 tỷ USD)…Hoạt động của các quỹ đầu tư này trong thời gian đầu sẽ tập trung trước hết và chủ yếu vào thị trường trong nước, trước khi từng bước mở rộng ra các thị trường quốc tế, trên cơ sở tích lũy các nguồn lực và kinh nghiệm đầu tư. Nhiều quốc gia thành lập quỹ đầu tư chính phủ để đầu tư vào những doanh nghiệp dẫn dắt nền kinh tế, doanh nghiệp đầu ngành trong những lĩnh vực quan trọng, hỗ trợ doanh nghiệp khi gặp khó khăn, thậm chí nhiều quỹ đầu tư chính phủ còn đầu tư vào các doanh nghiệp nước ngoài hoặc cho chính phủ nước ngoài vay vốn.

Với nguồn lực tài chính lớn, cơ chế hoạt động linh hoạt và hoạt động theo quy luật thị trường, các quỹ đầu tư quốc gia đang được sử dụng rộng rãi như một công cụ đầu tư quan trọng, cánh tay nối dài của chính phủ các nước.

Mô hình nào cho quỹ đầu tư quốc gia của Việt Nam từ kinh nghiệm quốc tế

Mô hình quỹ đầu tư quốc gia phổ biến trên thế giới hiện nay có hai loại. Thứ nhất, mô hình quản lý quỹ: chủ sở hữu của tài sản (thông thường là Bộ Tài chính) đưa ra yêu cầu về chính sách đầu tư cho đơn vị quản lý tài sản. Đối với mô hình này có 3 nhóm: Ngân hàng Trung ương quản lý tài sản (như Na Uy, Botswana và Chile); đơn vị quản lý quỹ độc lập do Chính phủ thành lập để quản lý tài sản (như Công ty quản lý đầu tư chính phủ - GIC của Singapore); đơn vị quản lý quỹ tư nhân bên ngoài quản lý tài sản. Thứ hai là mô hình công ty đầu tư, ở mô hình này chủ sở hữu của tài sản thành lập một công ty đầu tư và chuyển quyền sở hữu tài sản cho công ty đầu tư. Mô hình này thông thường được áp dụng với các quỹ mà ở đó chiến lược đầu tư của quỹ là tập trung vào những khoản đầu tư/ngành/lĩnh vực cốt lõi và quỹ thực hiện quyền cổ đông một cách chủ động đối với các khoản đầu tư tại doanh nghiệp hoặc quỹ có mục tiêu đầu tư phát triển ngoài mục tiêu về hiệu quả tài chính. Trong các quốc gia trên thế giới, có thể thấy Singapo là điển hình cho thành công của mô hình quỹ đầu tư quốc gia với GIC và Temasek.

Singapore - quốc đảo với diện tích chỉ bằng một thành phố của nhiều quốc gia, nhưng lại là một trong những trung tâm tài chính hàng đầu thế giới. Điều này có được nhờ chiến lược phát triển ngành dịch vụ tài chính hết sức đúng đắn của chính phủ, trong đó, các quỹ đầu tư nhà nước của Singapore như GIC, Temasek, đóng góp phần quan trọng vào sự thành công này.

GIC Private Limited, trước đây gọi là Tổng công ty Đầu tư Chính phủ Singapore, là một quỹ tài sản có chủ quyền do chính phủ nước này thành lập năm 1981 để quản lý dự trữ ngoại hối của Singapore. Nằm dưới quyền quản lý của Chính phủ và Cơ quan tiền tệ Singapore, quỹ có nhiệm vụ đem lại mức sinh lời dài hạn cao hơn so với mức lạm phát thế giới trong khoảng thời gian đầu tư là 20 năm. Với mạng lưới 10 văn phòng tại các thủ đô tài chính quan trọng trên thế giới, GIC đầu tư vào cổ phiếu ở các thị trường phát triển, thị trường mới nổi, trái phiếu danh nghĩa và tiền mặt, trái phiếu liên quan đến lạm phát, cổ phần tư nhân và bất động sản. Tính tới nay, theo đánh giá của hiệp hội các quỹ đầu tư quốc doanh (SWFI), tài sản mà GIC quản lý rơi vào khoảng 440 tỷ USD, đứng thứ 8 trong danh sách các quỹ lớn nhất thế giới.

Temaseck được thành lập từ 1974 với sứ mệnh chủ đạo là đóng góp vào quá trình cải cách, phát triển kinh tế, công nghiệp hóa và đa dạng hóa tài chính của Singapore, thông qua việc quản lý các khoản nắm giữ /đầu tư có hiệu quả và sinh lời trong và ngoài nước. Việc cấp vốn cho Temasek được thực hiện thông qua Bộ Tài chính trên cơ sở dự toán đầu tư vốn đã được Quốc hội phê chuẩn. Đến nay, Bộ Tài chính Singapore vẫn là cổ đông duy nhất của Temasek. Từ những năm 2002, Temaseck bắt đầu vươn ra đầu tư ngoài biên giới Singapo với những khoản đầu tư lớn vào cổ phần của các doanh nghiệp có tầm cỡ khu vực châu Á và trên thế giới với các thương vụ mua cổ phần tại các ngân hàng, ở các nước lân cận, Anh, Mỹ. Khi cuộc khủng hoảng ngân hàng toàn cầu bắt đầu vào cuối năm 2008, Temasek bắt đầu bán hầu hết các khoản đầu tư ngân hàng của Anh và Mỹ, sau đó chuyển hướng đầu tư sang các thị trường mới nổi và các ngành mới, bao gồm giáo dục, điện thoại di động, tài nguyên thiên nhiên...

Người dân Singapore được hưởng lợi từ các khoản đầu tư của GIC, Temasek, bổ sung vào ngân sách hàng năm thông qua khoản đóng góp lợi nhuận đầu tư ròng. Trong năm tài chính 2019, giá trị khoản đóng góp lợi nhuận đầu tư ròng này ước tính trị giá 17 tỷ đô la Singapore, cho phép Chính phủ đầu tư dài hạn vào việc nâng cao chất lượng sống người dân, giáo dục, R&D, chăm sóc sức khỏe và cải thiện môi trường….

Với thể chế chính trị khác nhau, bản chất nhà nước khác nhau thì cơ chế vận hành và cách thức quản trị của mỗi quốc gia cũng khác nhau. Kinh nghiệm về mô hình quỹ đầu tư quốc gia ở các nước trên thế giới cho Việt Nam bài học trong việc hình thành quỹ đầu tư chính phủ nhằm rút ngắn con đường phát triển và hạn chế các rủi ro, thất bại, trong đó mô hình quỹ đầu tư quốc gia của Singapo được xem như là mô hình phù hợp nhất với Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.

Những tiền đề quan trọng hình thành Quỹ đầu tư Chính phủ từ thực tiễn hoạt động của SCIC

Để hình thành quỹ đầu tư quốc gia Việt Nam hiện nay, những tiền đề quan trọng nhất đó là chủ trương chính sách của Đảng, Nhà nước; khung khổ pháp lý; kinh nghiệm và những những tiền đề vật chất sẵn có.  

Quan điểm của Đảng trong việc củng cố nền tài chính quốc gia được nêu rõ tại Chiến lược Phát triển kinh tế xã hội 2021 - 2030 trình Đại hội Đảng XIII, cụ thể: “Cơ cấu lại ngân sách nhà nước, bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững; tiếp tục cơ cấu lại thu, chi ngân sách nhà nước theo hướng tăng tỷ lệ thu nội địa, tăng tích lũy từ ngân sách nhà nước cho chi đầu tư phát triển; tăng sức chống chịu, bảo đảm an toàn, an ninh tài chính quốc gia”.

Về vai trò của doanh nghiệp nhà nước (DNNN), dự thảo Chiến lược Phát triển kinh tế xã hội 2021 - 2030 nhấn mạnh: “Đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN, đẩy nhanh ứng dụng khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo, quản trị theo chuẩn mực quốc tế; đảm bảo DNNN là một lực lượng vật chất quan trọng của kinh tế nhà nước. Hoàn tất việc sắp xếp lại khối DNNN. Tiền thu được từ cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tập trung đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng trọng điểm, quan trọng quốc gia, bổ sung vốn điều lệ cho DNNN then chốt quốc gia. Củng cố, phát triển một số tập đoàn kinh tế nhà nước có quy mô lớn, hoạt động hiệu quả, có khả năng cạnh tranh khu vực và quốc tế trong một số ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế”.

Theo Luật Quản lý sử dụng vốn, Luật Ngân sách Nhà nước hiện nay, nhiều lĩnh vực kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước không thuộc đối tượng được Nhà nước tiếp tục đầu tư thêm vốn. Bên cạnh đó, Quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp Trung ương đang được kết chuyển về ngân sách nhà nước. Do đó, thực tế phát sinh nhiều trường hợp doanh nghiệp nhà nước cần bổ sung vốn để mở rộng quy mô hoặc ứng phó với tình hình khẩn cấp ngoài kế hoạch thì sẽ không có nguồn vốn để đầu tư, điển hình nhất như trường hợp của Vietnam Airlines vừa qua.

Trong bối cảnh đó, Chính phủ cần có một công cụ, một kênh đầu tư để thực hiện hỗ trợ nhanh chóng, kịp thời và hiệu quả cho các doanh nghiệp. Việc phát triển Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh Vốn Nhà nước (SCIC) theo hướng trở thành quỹ đầu tư quốc gia ngang tầm khu vực và thế giới không chỉ phù hợp với định hướng của Đảng về củng cố, phát triển các DNNN quy mô lớn, hoạt động hiệu quả mà còn là giải pháp thiết thực trong việc tăng cường quy mô và chất lượng danh mục tài sản của nhà nước do SCIC đại diện chủ sở hữu, qua đó bổ sung nguồn thu quan trọng cho ngân sách nhà nước, góp phần tăng sức chống chịu, bảo đảm an toàn, an ninh tài chính quốc gia, tạo động lực thúc đẩy nền kinh tế phát triển, góp phần thực hiện thành công mục tiêu Đại hội XIII của Đảng đề ra.

Sau 15 năm ra đời và phát triển, với quy mô, nguồn lực và kinh nghiệm đã tích lũy được, theo các chuyên gia, SCIC đang có những điểm tương đồng nhất định với các quỹ đầu tư quốc gia. Được thành lập theo Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005 của Thủ tướng Chính phủ và chính thức đi vào hoạt động từ ngày 01/08/2006, SCIC ra đời trong bối cảnh Việt Nam chủ trương đẩy mạnh sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động và sức cạnh tranh của các doanh nghiệp nhà nước; tách bạch chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện chủ sở hữu của Nhà nước tại doanh nghiệp; chuyển đổi phương thức quản lý vốn nhà nước từ quyết định hành chính sang đầu tư kinh doanh vốn, theo đó, Nhà nước đóng vai trò là cổ đông - nhà đầu tư, hoạt động theo Luật Doanh nghiệp và bình đẳng với các khu vực đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, SCIC đã tiếp nhận và đẩy nhanh tiến độ thoái vốn nhà nước tại các doanh nghiệp mà Nhà nước không cần nắm giữ; đồng thời với quá trình này là quá trình tích tụ, tập trung vốn nhà nước để đầu tư vào các dự án có hiệu quả, các lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế, các ngành, lĩnh vực mà Nhà nước cần nắm giữ chi phối. Chính vì thế, vốn nhà nước được SCIC điều phối linh hoạt đã thật sự góp phần tăng cường vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước theo đúng chủ trương đường lối của Đảng, Nhà nước.

Trong 15 năm qua, SCIC đã thực hiện đầu tư với tổng giá trị 36.841 tỷ đồng. Đặc biệt là mới đây, trước yêu cầu cấp bách phải khẩn trương tháo gỡ khó khăn cho Tổng công ty Hàng không Việt Nam (Vietnam Airlines) do ảnh hưởng của đại dịch COVID-19, thực hiện nhiệm vụ chính trị - xã hội, SCIC đã đầu tư 6.900 tỷ đồng mua cổ phần tăng vốn điều lệ tại Vietnam Airlines, chiếm tỷ lệ sở hữu 31% tại Vietnam Airlines. Sự có mặt kịp thời của SCIC trong thời điểm cam go này thực sự là cứu cánh để đợt phát hành tăng vốn của Vietnam Airlines thành công, kịp thời bổ sung nguồn vốn để vượt qua khó khăn. Hiện tại danh mục doanh nghiệp của SCIC có 149 doanh nghiệp với tổng vốn nhà nước theo giá trị sổ sách là 47.009 tỷ đồng, giá trị vốn hóa thị trường đạt trên 190.000 tỷ đồng.

Vai trò “bà đỡ” mát tay của SCIC thể hiện rõ qua những thương vụ tái cơ cấu, cổ phần hoá và thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Đến nay, SCIC đã tiếp nhận 34 công ty TNHH 1, 2 thành viên, giá trị sổ sách phần vốn nhà nước là 425 tỷ đồng. Trước khi tiếp nhận, hầu hết các doanh nghiệp này đều có quy mô nhỏ, tồn tại nhiều vướng mắc về tài chính, thậm chí đứng trước bờ vực phá sản. Sau khi tiếp nhận, SCIC đã thực hiện tái cơ cấu, xử lý các tồn tại về tài chính, hoàn thành sắp xếp, cổ phần hoá và bán vốn tại 30 doanh nghiệp. Hiện SCIC chỉ còn 04 Công ty TNHH 1, 2 thành viên và đang thực hiện cổ phần hóa theo lộ trình. Số lượng các doanh nghiệp yếu kém, thuộc diện giám sát đặc biệt theo xếp loại của SCIC trong 5 năm gần đây có xu hướng giảm mạnh (năm 2015 có 49 doanh nghiệp, đến cuối năm 2020 còn 24 doanh nghiệp).

Từ năm 2020 trở đi, khi danh mục doanh nghiệp bàn giao về SCIC được dự báo sẽ giảm dần cả về số lượng và giá trị, SCIC đã chủ động chuyển trọng tâm nhiệm vụ sang hoạt động đầu tư kinh doanh vốn. Theo đó, trong chiến lược kinh doanh giai đoạn 2020 - 2030, SCIC xác định đẩy mạnh, mở rộng hoạt động đầu tư kinh doanh vốn với định hướng rõ nét hơn trên cơ sở tiếp tục tập trung đầu tư vào các ngành, lĩnh vực then chốt có tính chất lan tỏa trong nền kinh tế. Khi tham gia đầu tư, SCIC sẽ đóng vai trò là người cung cấp “vốn mồi” để thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân và nhà đầu tư nước ngoài, tận dụng những lợi thế sẵn có của SCIC như: uy tín và kinh nghiệm trong lĩnh vực quản lý, đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước; năng lực tài chính vượt trội; lợi thế về nguồn vốn, quỹ đất, kinh nghiệm triển khai dự án và kinh nghiệm hoạt động trong nhiều lĩnh vực của các đơn vị thành viên trong danh mục đầu tư của SCIC; kinh nghiệm và sự chuyên nghiệp của đội ngũ lãnh đạo và cán bộ của SCIC qua nhiều năm thực hiện công tác tiếp nhận, quản trị và thoái vốn tại gần 1.100 doanh nghiệp. Bên cạnh đó, trong giai đoạn 2020 - 2035, SCIC định hướng đầu tư vào các ngành, lĩnh vực then chốt để tạo động lực, nhân tố mới, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đồng thời từng bước phát triển các hoạt động tư vấn, trước mắt tập trung vào các lĩnh vực có thế mạnh như: quản trị doanh nghiệp, cổ phần hoá, xây dựng chiến lược kinh doanh, thẩm định và đánh giá các cơ hội đầu tư, mua bán, sáp nhập, thoái vốn…. Định hướng đến năm 2030, bên cạnh các hoạt động đầu tư đã thực hiện, SCIC sẽ bổ sung thêm việc tư vấn đầu tư tài chính, mua bán, sáp nhập doanh nghiệp.

Mặc dù vậy, trong thực tế, xét theo vị thế và tầm ảnh hưởng đem lại, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, đặc biệt là những vướng mắc pháp lý (về thẩm quyền quyết định đầu tư của Hội đồng thành viên SCIC; ngành, lĩnh vực được phép đầu tư; Chiến lược phát triển chưa được phê duyệt…) nên hoạt động đầu tư của SCIC trong thời gian qua vẫn chưa tương xứng với tiềm năng. Vai trò của SCIC với tư cách nhà đầu tư của Chính phủ chưa rõ nét, chưa có tác động lan tỏa trong nền kinh tế như kỳ vọng đặt ra khi thành lập SCIC.

Để thực sự trở thành Quỹ đầu tư Chính phủ, sự chuyển mình của SCIC trong tình hình mới cần được thực hiện nhanh chóng, dứt khoát. Những tiền đề đã có, tuy nhiên, SCIC cần phải được trang bị thêm các điều kiện cần và đủ để đảm đương vai trò đầu tư nguồn vốn nhà nước, trong đó quan trọng nhất là chủ trương hình thành quỹ đầu tư Chính phủ từ việc chuyển đổi mô hình hoạt động của SCIC được Đảng, Nhà nước thông qua, trên cơ sở đó xây dựng hành lang pháp lý  đặc thù mà hiệu lực cao nhất là Luật về quỹ đầu tư chính phủ và sửa đổi các Luật hiện hành có liên quan.

Với những tiền đề sẵn có, đặt trong bối cảnh hiện nay, việc hình thành quỹ đầu tư chính phủ đảm bảo phát huy vai trò của doanh nghiệp nhà nước; huy động tối đa và sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính cho phát triển, tạo động lực thúc đẩy nền kinh tế nhanh chóng bứt phá mạnh mẽ, góp phần hiện thực hóa mục tiêu Đại hội lần thứ XIII của Đảng ./.

Lê Kim Chi - Chi bộ Đối ngoại Truyền thông SCIC