Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả công tác chi trả và thanh lý tổ chức tham gia Bảo hiểm tiền gửi

Việc chi trả tiền bảo hiểm đã được tổ chức, thực hiện nhanh gọn, chính xác và an toàn, đảm bảo quyền lợi của người gửi tiền, góp phần ổn định tình hình an ninh, trật tự xã hội tại địa phương có tổ chức tham gia BHTG bị đổ vỡ, tạo được niềm tin của người gửi tiền và góp phần duy trì sự ổn định và phát triển của hệ thống tài chính - ngân hàng Việt Nam. Tuy nhiên, nhìn lại công tác chi trả và thanh lý đối với tổ chức tham gia BHTG thời gian qua đang nảy sinh những vấn đề đòi hỏi cấp có thẩm quyền phải nghiên cứu xem xét để từng bước hoàn thiện cơ chế, chính sách nhằm góp phần nâng cao hiệu quả của nghiệp vụ này.

Về cơ sở pháp lý

Hiện nay, pháp luật hiện hành quy định về việc giải thể, phá sản TCTD, bao gồm: Luật phá sản số 21/2004/QH11 ngày 15/6/2004 quy định về phá sản đối với doanh nghiệp, hợp tác xã (Chính phủ đã ban hành Nghị định số 05/2010/NĐ-CP ngày 18/01/2010 quy định về việc áp dụng Luật phá sản đối với các TCTD); Luật Các Tổ chức tín dụng số 47/2010QH12 có hiệu lực từ ngày 01/01/2011.

Theo quy định tại Điều 154 Luật Các TCTD thì TCTD giải thể trong các trường hợp sau: i) Tự nguyện giải thể nếu có khả năng thanh toán hết nợ và được NHNN chấp thuận bằng văn bản; ii) Khi hết thời hạn hoạt động không xin gia hạn hoặc xin gia hạn nhưng không được NHNN chấp thuận; iii) Bị thu hồi Giấy phép. Điều 155 và khoản 3 Điều 156 Luật Các TCTD quy định mọi trường hợp TCTD không có khả năng thanh toán được các khoản nợ sau khi đã áp dụng các biện pháp cần thiết theo quy định của pháp luật phải áp dụng theo thủ tục phá sản. Nghị định số 05/2010/NĐ-CP ngày 18/01/2010 quy định về việc áp dụng Luật Phá sản đối với TCTD (Điều 4) cũng quy định: TCTD không có khả năng thanh toán các khoản nợ đến hạn khi chủ nợ có yêu cầu sau khi NHNN Việt Nam đã có văn bản không áp dụng hoặc chấm dứt áp dụng các biện pháp phục hồi khả năng thanh toán hoặc chấm dứt áp dụng kiểm soát đặc biệt thì được coi là lâm vào tình trạng phá sản. Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành về nguyên tắc một TCTD chấm dứt hoạt động theo thủ tục giải thể phải thanh toán được tất cả các khoản nợ, nếu không có khả năng thanh toán hết các khoản nợ, việc chấm dứt hoạt động phải chuyển sang giải quyết theo thủ tục phá sản. Không có trường hợp giải thể bắt buộc.

Tuy nhiên, hầu hết các tổ chức tham gia bảo hiểm bị đổ vỡ đã được BHTGVN chi trả tiền bảo hiểm đến thời điểm hiện nay đều là QTDND cơ sở có vốn điều lệ và tổng tài sản nhỏ (khoảng 2- 3 tỷ đồng), bị giải thể bắt buộc do mất khả năng thanh toán các khoản nợ đến hạn. Nguyên nhân chính của việc phải giải thể chủ yếu là do sai phạm trong công tác quản trị, điều hành tạo sơ hở để cán bộ QTD lợi dụng tham ô dẫn đến thất thoát tài sản và kinh doanh thua lỗ do cho vay không tuân thủ đúng quy định bị UBND tỉnh ra quyết định chấm dứt hoạt động, NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố ra quyết định thu hồi giấy phép hoạt động. Thực ra các QTD này theo quy định của pháp luật khi xác định không có khả năng thanh toán được công nợ thì phải thực hiện theo Luật phá sản, nhưng thời gian đó chưa có quy định và hướng dẫn cụ thể việc áp dụng Luật phá sản đối với các TCTD cũng như Luật Các TCTD chưa được được sửa đổi, bổ sung  nhất là cơ chế chi trả khoản tiền gửi của người gửi tiền chưa có nên nếu thực hiện giải quyết theo thủ tục phá sản đối với các QTD này sẽ ảnh hưởng đến quyền lợi của người gửi tiền và có nguy cơ gây ra ra sự cố rút tiền hàng loạt làm đổ vỡ dây dây chuyền các TCTD khác.

 Khi BHTGVN được thành lập, cơ chế bảo hiểm tiền gửi đã được ban hành giúp cho việc “xóa sổ” các TCTD làm ăn kém hiệu quả được thuận lợi, không còn khó khăn như trước đây mỗi khi có một TCTD lâm vào tình trạng phá sản thì Nhà nước không biết lấy tiền ở đâu để chi trả tiền gửi cho người gửi tiền. Theo quy định tại Nghị định 89/1999/NĐ-CP ngày 01/9/1999, Nghị định số 109/NĐ-CP ngày 24/8/2005 của Chính phủ, Thông tư 03/2006/TT-NHNN ngày 25/4/2006 của NHNN thì BHTGVN có trách nhiệm chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền khi tổ chức tham gia BHTG bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định là không có khả năng thanh toán các khoản nợ đến hạn trong 2 trường hợp: Tổ chức đó bị giải thể bắt buộc hoặc bị phá sản. Việc giải thể bắt buộc đối với các QTDND cơ sở và quy định BHTGVN chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền trong trường hợp này theo quy định của Nghị định 89 và Nghị định 109 thực chất là để giải quyết tình hình thực tế các QTDND cơ sở không có khả năng thanh toán đã phải chấm dứt hoạt động do thời điểm đó chưa có quy định về phá sản các TCTD (thực chất là các QTD này bị phá sản) và để bảo vệ quyền lợi người gửi tiền cũng như đảm bảo sự phát triển an toàn của hệ thống ngân hàng.

Về thanh lý tài sản của tổ chức tham gia BHTG: Theo quy định tại Nghị định số 05 về việc áp dụng Luật Phá sản đối với TCTD thì BHTGVN cử đại diện tham gia Tổ quản lý, thanh lý tài sản của tổ chức tham gia BHTG nếu BHTGVN thực hiện việc chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền tại tổ chức tham gia BHTG (Tiết e, khoản 2, Điều 6) theo quyết định của Thẩm phán. Việc thu hồi số tiền mà BHTGVN đã chi trả cho người gửi tiền tại tổ chức tham gia BHTG bị phá sản được thực hiện theo thứ tự thanh toán như đối với người gửi tiền. Tuy nhiên, do chưa có QTD nào bị tuyên bố phá sản nên việc thanh lý các QTDND cơ sở hiện nay đang được thực hiện theo quy định tại Quyết định số 24/2006/QĐ-NHNN ngày 6/6/2006 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước về ban hành quy chế cấp, thu hồi Giấy phép thành lập và hoạt động QTDND; mở, chấm dứt hoạt động; thanh lý QTDND. Theo đó, UBND cấp tỉnh ra quyết định thành lập HĐTL và chỉ định Chủ tịch Hội đồng, các thành viên, gồm: đại diện chính quyền địa phương; đại diện QTDND bị giải thể bắt buộc; đại diện QTDNDTW (trường hợp QTD bị giải thể còn nợ vay QTDNDTW; đại diện BHTGVN (trường hợp BHTGVN có chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền). Thời hạn thanh lý QTDND cơ sở là 6 tháng, việc thanh lý QTD thực hiện dưới sự giám sát của Tổ giám sát, thanh lý NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố.      

Về hạn mức chi trả tiền bảo hiểm

Hạn mức chi trả tiền gửi được bảo hiểm cho người gửi tiền khi BHTGVN mới thành lập và đi vào hoạt động là 30 triệu đồng (bao gồm cả gốc + lãi) theo quy định tại Nghị định số 89/1999/NĐ-CP ngày 01/9/1999. Đến năm 2005, hạn mức này đã được điều chỉnh tăng từ 30 triệu đồng lên 50 triệu đồng (quy định tại Nghị định 109/2005/NĐ-CP ngày 24/8/2005) để đảm bảo quyền lợi của người gửi tiền theo mức tăng thu nhập bình quân đầu người của Việt Nam.

Qua thực tế chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền tại 38 tổ chức tham gia BHTG mà BHTGVN đã thực hiện trong hơn 10 năm cho thấy: Trong tổng số 1623 người gửi tiền được chi trả thì chỉ có 186 người gửi tiền có số tiền gửi được bảo hiểm vượt hạn mức chi trả (tỷ lệ 11,4%) với tổng số tiền là 3 tỷ 762 triệu đồng, trong đó 158 người vượt hạn mức chi trả 30 triệu đồng ( số tiền 2tỷ 984 triệu đồng), 28 người vượt hạn mức chi trả 50 triệu đồng (số tiền 778 triệu đồng) còn lại là trong hạn mức chi trả tối đa. Đến nay, số tiền vượt hạn mức chi trả của người gửi tiền đã được các HĐTL chi trả gần hết chỉ còn lại 502 triệu đồng của người gửi tiền vượt hạn mức trên 30 triệu đồng.  Như vậy, việc quy định mức chi trả tiền bảo hiểm tối đa đối với một người gửi tiền tại tổ chức tham gia BHTG bị giải thể là 30 triệu đồng và 50 triệu đồng như trước đây là phù hợp vì nó đã đảm bảo được quyền lợi của số đông người gửi tiền, hạn chế tình trạng rủi ro đạo đức đối với tổ chức tham gia BHTG.

Tình hình thanh lý QTDND  sau chi trả tiền bảo hiểm

Theo quy định tại Quyết định số 24/2006/QĐ-NHNN ngày 6/6/2006 của NHNN thì sau khi chi trả tiền bảo hiểm, BHTGVN là chủ nợ của tổ chức tham gia BHTG bị giải thể và cử cán bộ tham gia Hội đồng thanh lý (HĐTL) của tổ chức này. Với vai trò và trách nhiệm của mình, BHTGVN đã phối hợp tích cực với các Chi nhánh Ngân hàng Nhà nước tỉnh, thành phố và chính quyền địa phương nơi có tổ chức tham gia BHTG bị đổ vỡ để đôn đốc các HĐTL tìm mọi biện pháp để thu hồi nợ trả cho các chủ nợ và BHTGVN. Theo số liệu báo cáo của BHTGVN thì tổng số tiền thu hồi trong thanh lý đến hết quý 2/2011 là 25 tỷ 737 triệu đồng, đạt tỷ lệ 39% tổng số tiền phải thu hồi trong thanh lý, trong đó có 2 đơn vị (QTDND Kẻ Sặt – Hải Dương, QTDND Thành Tô – Hải Phòng) đã thanh toán được hết nợ cho các chủ nợ và đã kết thúc thanh lý; 3 HĐTL đã bàn giao cho UBND xã tiếp tục theo dõi và thu hồi nợ (HĐTL QTD Thụy Lôi – Hưng Yên, HĐTL QTD TT Thắng – Bắc Giang, HĐTL QTD Tam Bình – Long An). Tổng số tiền mà các HĐTL đã trả cho BHTGVN là 7 tỷ 809 triệu đồng, đạt tỷ lệ 35% so với tổng số tiền mà BHTGVN đã trả cho người gửi tiền tại các tổ chức này. Đạt được kết quả này trước hết là có sự cố gắng rất lớn của các HĐTL trong việc thu hồi nợ; sự tích cực và phối hợp có hiệu quả của BHTGVN và NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố với các cấp có thẩm quyền và chính quyền địa phương trong việc đôn đốc, chỉ đạo các HĐTL tìm mọi biện pháp để thu hồi nợ. Ngoài ra, phải kể đến việc ban hành kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan có thẩm quyền đã tạo hành lang pháp lý cũng như khuyến khích trong việc thu hồi nợ và chi trả cho các chủ nợ được thực hiện đúng quy định như: Quy định về trật tư ưu tiên trong thanh toán cho các chủ nợ quy định tại Quyết định số 24/2006/QĐ-NHNN ngày 6/6/2004 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước; quy định về chi phí cho hoạt động thanh lý tại các QTDND bị giải thể (Thông tư số 05/2004/TT-BTC ngày 9/11/2004 của Bộ Tài chính). Theo Thông tư này, các HĐTL được để lại 10% số tiền thu hồi khoản nợ khó đòi để chi cho các tổ chức có tư cách pháp nhân và thành viên HĐTL có đóng góp trong việc thu hồi nợ. Bên cạnh đó, BHTGVN cũng đã ban hành Quy chế trích thưởng cho các tổ chức có tư cách pháp nhân có đóng góp trong việc thu hồi các khoản nợ về cho BHTGVN là 5% số tiền nợ thu hồi được và mức tối đa với một món nợ không vượt quá 150 triệu đồng. Các chính sách này đã tạo điều kiện và khuyến khích các HĐTL và các cơ quan hữu quan trong việc thu hồi nợ từ các chủ nợ và thu hồi nợ về cho BHTGVN.

Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả công tác chi trả và thanh lý

- Về cơ sở pháp lý: Như đã đề cập ở trên, hiện nay Luật Các TCTD sửa đổi năm 2010 và Nghị định số 05/2010/NĐ-CP ngày 18/01/2010 quy định về việc áp dụng Luật Phá sản các TCTD đã có hiệu lực thi hành. Theo đó, các tổ chức tham gia BHTG nếu không có khả năng thanh toán hết các khoản nợ, việc chấm dứt hoạt động phải chuyển sang giải quyết theo thủ tục phá sản. Tuy nhiên, Quyết định số 24/2006/QĐ-NHNN ngày 6/6/2004 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước quy định về giải thể tổ chức tham gia BHTG là QTDND cơ sở vẫn còn hiệu lực. Theo Quyết định này nếu QTDND cơ sở bị mất khả năng thanh toán, khả năng chi trả do vi phạm pháp luật và NHNN xét thấy không thể tiếp tục duy trì hoạt động thì UBND tỉnh ra thông báo giải thể bắt buộc và NHNN thu hồi Giấy phép hoạt động. Như vậy, nội dung của Quyết định số 24/2006/QĐ-NHNN về giải thể bắt buộc QTDND cơ sở không còn phù hợp với Luật các TCTD và Nghị định số 05/2010/ND-CP về giải thể, phá sản TCTD. Để đảm bảo tính đồng bộ và hiệu lực của văn bản pháp luật đề nghị cơ quan có thẩm quyền có hướng dẫn cụ thể việc thực hiện Luật các TCTD và Nghị định số 05/2010/ND-CP về việc áp dụng Luật phá sản đối với các TCTD cũng như sửa đổi nội dung của Quyết định số 24/2010/QĐ-NHNN cho phù hợp với 2 văn bản trên.

Cùng với việc hướng dẫn các văn bản pháp luật về giải thể, phá sản các TCTD cần sớm hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động của tổ chức BHTG, cụ thể là sớm ban hành Luật bảo hiểm tiền gửi để thay thể các Nghị định như hiện nay, trong đó cần quy định cụ thể về điều kiện và thời điểm tổ chức BHTG chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền khi tổ chức tham gia BHTG bị mất khả năng thanh toán, chi trả.

- Về mức chi trả tối đa tiền bảo hiểm: Như đã nêu ở phần trên, mặc dù mức chi trả tối đa tiền bảo hiểm đã được điều chỉnh tăng từ 30 triệu đồng lên 50 triệu đồng cho một  người gửi tiền thuộc đối tượng bảo hiểm. Nhưng theo chúng tôi hiện nay mức này là không còn phù hợp, bởi lẽ: i) Khi nâng mức chi trả tối đa tiền bảo hiểm từ 30 triệu đồng lên 50 triệu đồng thì lúc đó thu nhập bình quân đầu người của Việt Nam là 635 USD/người, trong khi hiện nay thu nhập bình quân đầu người đã là gần 1200 USD/người (tăng gần gấp đôi so với lúc điều chỉnh); ii) Tỷ giá USD/VND khi điều chỉnh mức chi trả tối đa lên 50 triệu đồng là 16.000đ, hiện nay là gần 21.000đ (tăng 31%). Mặt khác, số người gửi tiền có mức tiền gửi trên 50 triệu đồng hiện nay là rất lớn. Do vậy, việc duy trì mức chi trả tối đa tiền bảo hiểm 50 triệu đồng như hiện nay không có ý nghĩ tích cực trong việc bảo vệ lợi ích hợp pháp của người gửi tiền tại tổ chức tham gia BHTG, nhất là trong giai khủng hoảng và lạm phát gia tăng như hiện nay. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy trong thời gian  diễn ra khủng hoảng tài chính hầu hết các tổ chức bảo hiểm tiền gửi trên thế giới đã điều chỉnh tăng mức chi trả tối đa tiền bảo hiểm, thậm chí có quốc gia bảo hiểm toàn bộ số tiền gửi của người gửi tiền để người gửi tiền an tâm. Vì vậy, để đảm bảo quyền lợi của người gửi tiền thiết nghĩ cơ quan có thẩm quyền cần nghiên cứu, xem xét sớm điều chỉnh mức chi trả tối đa tiền bảo hiểm cho phù hợp với thực tế , mức chi trả tối đa tiền bảo hiểm theo chúng tôi khoảng 100 triệu đồng (gốc + lãi) là phù hợp.

- Về nguồn vốn để chi trả tiền bảo hiểm: Tổng nguồn vốn của BHTGVN hiện nay là khoảng hơn 6.000 tỷ đồng, trong đó 1.000 tỷ đồng là vốn điều lệ được cấp, số còn lại được hình thành từ nguồn thu phí do các tổ chức tham gia BHTG nộp và từ hoạt động đầu tư, trong khi đó tổng số tiền gửi được bảo hiểm của toàn hệ thống hiện nay vào khoảng 884 ngàn tỷ đồng. Như vậy, tỷ lệ giữa tổng nguồn vốn của tổ chức BHTG/ Tổng số dư tiền gửi được bảo hiểm ở Việt Nam hiện nay khoảng 0,67%. Tỷ lệ này thấp hơn nhiều so với mức bình quân của các tổ chức bảo hiểm tiền gửi trên thế giới (mức bình quân của các tổ chức BHTG trên thế giới từ 1,5% - 2,5%). Với năng lực tài chính như hiện nay, BHTGVN chỉ đủ khả năng chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền tại các tổ chức tham gia BHTG là QTDND cơ sở, không có khả năng xử lý đối với các tổ chức tham gia BHTG là NHTM. Vì hiện nay tổng số dư tiền gửi được bảo hiểm của một NHTM cổ phần cỡ trung bình cũng đã lên tới hàng chục ngàn tỷ đồng.

Để BHTGVN chủ động trong việc xử lý các tổ chức tham gia BHTG là NHTM cần bổ sung năng lực tài chính cho BHTGVN. Nguồn tài chính bổ sung có thể thực hiện theo các phương án: (1) Cấp bổ sung vốn điều lệ cho BHTGVN, trước mắt là cấp đủ số còn thiếu 4.000 tỷ đồng trong tổng số 5.000 tỷ đồng vốn điều lệ theo quy định; (2) Nâng mức phí BHTG  và sớm áp dụng mức phí theo rủi ro đối với các tổ chức tham gia BHTG. Ngoài ra, cũng cần phải có cơ chế cho BHTGVN trong việc huy động các nguồn vốn phục vụ cho công tác chi trả khi nguồn vốn của BHTGVN không đáp ứng được.      

- Về cơ chế chính sách: Cần hoàn thiện, bổ sung các cơ chế, chính sách liên quan đến công tác thanh lý như chính sách hỗ trợ về tài chính cho hoạt động thanh lý để động viên khuyến khích cá nhân và tổ chức trong việc thu hồi nợ nhất là các khoản nợ khó đòi vì với tỷ lệ quy định như hiện nay (HĐTL được để lại 10% tổng số tiền thu được nhưng tối đa không quá 10 triệu đồng cho một món vay) chưa đủ để khuyến khích tổ chức và cá nhân trong việc thu hồi nợ. Đơn cử như một món nợ thu hồi được là 20 triệu đồng thì HĐTL chỉ được trích lại 200 ngàn đồng để bồi dưỡng cho các tổ chức, cá nhân và HĐTL có đóng góp cho việc thu hồi nợ, số tiền này quả là ít ỏi không đủ khuyến khích các tổ chức và cá nhân trong việc thu hồi nợ. Ngoài ra cần phải có cơ chế phối hợp đồng bộ, hiệu quả trong việc tổ chức, chỉ đạo và triển khai công tác chi trả và thanh lý giữa BHTGVN, Ngân hàng nhà nước và cấp ủy, chính quyền địa phương để các đơn vị thấy rõ được trách nhiệm cụ thể của mình không coi đây là trách nhiệm của riêng BHTGVN hay NHNN.

Bên cạnh đó cần sớm ban hành cơ chế chấm dứt thanh lý tại các TCTD bị giải thể, phá sản khi không còn khả năng thu hồi được nợ tại các tổ chức này. Hiện nay thời gian hoạt động của hầu hết các HĐTL đã kéo dài, các HĐTL được gia hạn nhiều lần vượt quá qui định của pháp luật nhưng vẫn chưa chấm dứt được hoạt động thanh lý. BHTGVN đã phối hợp với NHNN rà soát, đối chiếu số liệu thanh lý để trình Thủ tướng Chính phủ có quyết định kết thúc thanh lý đối với những đơn vị không còn khả năng thu hồi được nợ và đã kéo dài nhiều năm. Tuy nhiên đến nay công việc này vẫn chưa có kết quả.

- Về công tác cán bộ: Cần bố trí những cán bộ nhiệt tình, tâm huyết và có kinh nghiệm trong lĩnh vực tài chính – ngân hàng tham gia các HĐTL để theo dõi đôn đốc và có giải pháp, kiến nghị với Chi nhánh NHNN các tỉnh, thành phố cũng như cấp ủy, chính quyền địa phương chỉ đạo HĐTL tìm mọi biện pháp để thu hồi nợ; đồng thời giám sát việc chi trả nợ của các HĐTL theo đúng trật tự ưu tiên quy định tại Quyết định số 24/2006/QĐ-NHNN ngày 6/6/2004 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước

BHTG